Sverige efter 11 september

Den 11 september 2001 stod Peter Strömberg i Sal 200 på Rikspolisstyrelsen och höll ett anförande. Som justitiedepartementets chef för internationella polisfrågor var han där för att tacka alla de poliser och tjänstemän som hjälpt till att ro i land det svenska ordförandeskapet i EU som just avslutats. Det hade varit en intensiv tid. Mer än ett års uppladdning följt av en slitsam vår med ständiga resor och många arbetstimmar. Ordförandeskapet avslutades med våldsamma kravaller i Göteborg. Äntligen var det dags att få pusta ut.

Plötsligt kliver någon in i salen och överlämnar en lapp till rikspolischefen Sten Heckscher. I nästa stund trängs alla framför tv-skärmarna utanför i stället. Ett plan har flugit in i en av World Trade Centers skyskrapor i New York, och inför deras ögon kraschar ännu ett plan in i det andra tvillingtornet. Säpo-folket försvinner bort i sina korridorer. Kvar står de andra – allt är overkligt. Vem, varför, vilka återverkningar kommer det här ha?

– Det var som om jorden skakade under våra fötter, säger Peter Strömberg.

Vibrationerna från attackerna mot World Trade Center förändrade historieskrivningen över en natt. »Kriget mot terrorn« förs nu på flera fronter med vitt skilda agendor och motiv. Även Sverige, som kryssat sig genom snart 200 år utan krig, befann sig i en ny situation efter attackerna. Krisberedskap hade länge legat långt ned på dagordningen och uppvaknandet bland politiker och ämbetsmän blev abrupt. Som medlem i EU och FN gällde det ju att svara snabbt med lojalitet och skärpt lagstiftning.

I dag, sju år senare, har terrorkriget satt tydlig prägel på Sveriges lagstiftning, myndighetsorganisation och säkerhetsskydd. När Fredrik Reinfeldt tillträdde som ny statsminister 2006 var terroristhotet ett återkommande tema, och från att överhuvudtaget inte ha förekommit i budgetsammanhang är terroristbekämpning numera ett standardinslag i budgetpropositionen.

FRA-lagen är bara den senaste i strömmen av ny lagstiftning som antagits med terrorhotet som bevekelsegrund. I riksdagen har lagförslag efter lagförslag klubbats igenom med hjälp av argument om terrorism, terrorbekämpning och antiterrorism. Det handlar om allt från luftfartsskydd till internationellt polissamarbete, säkerhetsskydd, buggning och signalspaning. Säpo hårdsatsar på terrorbekämpning och på landets myndigheter har säkerhetschefen fått ny status och en större påse med pengar. Nya myndigheter byggs upp och samarbetsorgan inrättas för att effektivisera arbetet.

Peter Strömberg är i dag chef på Revisorsnämnden, men under hösten 2001 var han en av de flitigaste resenärerna till och från Bryssel för att möta trycket på EU:s medlemsländer att leverera synbara resultat. Ministermötena avlöste varandra och den sedvanliga ordningen där experter manglar sina frågor i olika arbetsgrupper slopades, i stället fick Peter Strömbergs högnivågrupp reda ut förhandlingarna.

Tre gamla långkörare fick plötsligt raketfart – den europeiska arresteringsordern, det gemensamma åklagarorganet Eurojust och en gemensam definition av terroristbrott. Än så länge var det EU-länderna själva som var motorn i maskineriet och Peter Strömberg tycker att läget var balanserat och sansat. Det var först senare som han började ana oråd;  när EU, efter bland annat USA:s påtryckningar, började tillämpa FN-resolutioner avsedda för stater mot enskilda individer. Men invändningarna från justitiedepartementet vägde lätt när regeringen gick med på sanktionerna.

– Vid det laget var det ett jäkla tryck och det handlade inte längre om juridik utan om politik, säger han och suckar när han tänker på hur tre svenskar med anknytning till det informella banknätverket al-Barakaat i ett svep fick sina tillgångar frysta och sin tillvaro slagen i spillror.

– Det var olustigt.

Det var det här trycket som ledde till incidenter som att två egyptier avvisades från Sverige med hjälp av CIA, att svenskar förhördes av amerikansk underrättelsetjänst under oroligheterna i Somalia förra sommaren. Och så vidare. Men även om det förekom påtryckningar på Sverige så rådde bred enighet i riksdagen om stora delar av lagstiftningen.

I vissa fall var Sverige till och med pådrivande inom EU, som ifråga om datalagringsdirektivet från 2006 som föreskriver att teleoperatörer ska lagra information om telefoni och e-post ifall brott behöver utredas.

Både den förra och nuvarande regeringen har också drivit många rättsinstrument på hemmaplan, med eller utan internationell koppling. En sammanställning visar att minst tjugo nya lagar genomförts sedan 2001, och då räknas ändå inte de beslut på internationell nivå som inte kräver svensk lagändring för att bli gällande här.

2005 fick polisen möjlighet att använda överskottsinformation från hemlig telefonavlyssning för att utreda annan brottslighet och samma år fick europeisk polis börja använda hemlig avlyssning i Sverige.

Sedan 2006 kan polis få en kvalificerad skyddsidentitet som består av andra personuppgifter än de verkliga, och säkerhetspolisen kan under vissa förutsättningar begära ut uppgifter från hälso- och sjukvården.

Vid senaste årsskiftet fick polisen rätt att använda hemlig buggning, avlyssning och övervakning i förebyggande syfte.

En annan »anti-terrorlag« handlar om att låta militärer sköta polisuppgifter. Sedan skotten i Ådalen 1931 har gränsdragningen mellan polis och militär i Sverige varit knivskarp, och risken för att utländsk militärpolis skulle släppas lös på svensk mark var länge skäl nog att blockera alla EU-förslag som kunde innebära att icke-nordiska poliser eller gränsvakter skulle överträda svenska gränser. Så antog riksdagen 2006 plötsligt en lag om att Försvarsmakten ska kunna bistå polisen vid terrorbekämpning.

– Den lagen hade varit otänkbar före 11 september, säger Fredrik Fors, doktorand i kriminologi vid Försvarshögskolan.

Säkerhetstänkande och terrorbekämpning har inte bara färgat de senaste årens lagstiftning. Det gäller i högsta grad också de offentliga utgifterna. I dag finns ingen kalkyl över hur mycket den ökade säkerheten kostar, men varje år delar Krisberedskapsmyndigheten ut runt 1,8 miljarder till landsting, länsstyrelser, kommuner, organisationer och myndigheter för att satsa på krishantering, sårbarhetsanalyser och samarbetsprojekt.

Vid Brunkebergs torg i centrala Stockholm tornar arkitekten Peter Celsings svarta sjuttiotalskoloss upp sig mot den grå himlen. Riksbanken har genomgått en säkerhetsmässig helrenovering efter 11 september, och sedan dess har säkerhetskostnader sammanlagt uppgått till runt 100 miljoner. Biträdande säkerhetschef Thomas Lundin står i den halvskumma entrén och berättar om hur de nya personslussarna fungerar. De köptes in 2003 när hela entrén byggdes om, »då var det väl en allmän trend att höja säkerhetsnivån«. Sedan dess har man omfattande säkerhetskontroller för inpasserande och har stärkt säkerheten runt såväl den fysiska datamiljön som kontanthanteringen.

– Innan dess var säkerhetsnivån rätt låg. Huset är ju byggt 1976 – då såg världen annorlunda ut, säger Thomas Lundin.

Riksbanken är bara ett exempel av många. En rundringning till de största myndigheterna visar tydligt att säkerhetstänkandet har fått en alltmer framträdande roll under 2000-talet. En del insatser är direkt kopplade till terrorhot, medan andra beror på högre säkerhetsmedvetande i allmänhet. Det handlar främst om bättre informationsskydd, stärkt skalskydd för att hindra fysiskt intrång i lokalerna och mer omfattande system för beredskap och krishantering.

Livsmedelsverket har på ett decennium trefaldigat sin budget för säkerhets- och beredskapsprojekt, från under 10 miljoner till 30 miljoner kronor årligen. Det handlar om större säkerhets- och beredskapsprojekt, men också om bättre larm och inpasseringssystem.

På Banverket har man investerat i nya tillträdessystem och sedan 2007 har två strateger anställts för att enbart syssla med säkerhet och hotbildsanalys. Luftfartsverkets säkerhet på flygplatserna styrs av internationella bestämmelser, vilket medfört att deras kostnader tiofaldigats sedan år 2000 och i dag uppgår till 500 miljoner årligen. Dessutom har man förstärkt säkerheten i myndighetsbyggnaden med låst entréplan, pansarglas och nya inpasseringssystem.

Den nyinrättade Strålsäkerhetsmyndigheten har skärpt rutinerna för såväl anställda som besökare – i dag har mer än hälften av de anställda genomgått särskild registerprövning och åtskilliga miljoner har plöjts ned i en ny beredskapscentral. På Skatteverket har man svårt att bryta ut säkerhetskostnaderna ur budgeten, men enligt säkerhetsrådgivaren Anders Gidrup vid Skatteverkets huvudkontor har det skett en radikal förstärkning av bland annat myndighetens it-säkerhet. Även här har man investerat avancerade passagesystem.

– I dag är ledningen väldigt mycket mer ansvarstagande och stödjande i de här frågorna, säger Anders Gidrup.

Flera säkerhetschefer talar om en förstärkt hotbild, om större behov och nya krav på säkerheten.

– Vi lever i ett helt annat samhälle jämfört med för tio år sedan – därför måste säkerheten höjas, säger säkerhetschefen Kjell Frödin på Smittskyddsinstitutet som ökat investeringarna i skalskydd och numera har myndigheten låst dygnet runt.

»Förändrad hotbild« och »ett helt annat samhälle efter 11 september« är alltså argumenten som gett oss en rad nya lagar och pansarglas och säkerhetsstrateger på våra myndigheter.

Men hur har egentligen hotbilden förändrats? Den färskaste officiella analysen från Säkerhetspolisen är mycket kortfattad och förenklad, och lyder som den gjort i flera år:

– Terrorhotet är generellt lågt, men det finns förhöjd hotbild mot vissa utländska intressen i Sverige, närmare bestämt amerikanska, brittiska och israeliska, säger presschefen Jakob Larsson.

En handfull incidenter med anknytning till terrorism har på senare år inträffat i Sverige. Det mest allvarliga var en attack mot en vallokal i Kista i samband med valet i Irak 2005 som ledde till att två män dömdes för försök respektive stämpling till mordbrand. Samma år dömdes två personer för att ha finansierat terrordåd i Irak. Härutöver har ett par personer med svensk anknytning kopplats till terrorbrott och lagförts utomlands – en man häktades i Tjeckien och överfördes till USA 2006, en annan dömdes för terroristbrott i Sarajevo 2007.

Doktoranden och kriminologen Fredrik Fors vid Försvarshögskolan ifrågasätter ändå effekten av de satsningar som staten gör på just terroristbekämpning, och framhåller att andra områden har tydligare hotbild – till exempel organiserad brottslighet.

– Där finns ett tydligt hot som sätter spår i hot-, vålds- och rånstatistiken – men inte alls samma hets att driva fram lagstiftning eller spendera samhällets begränsade resurser, säger han.

Även bland politiker finns kritik mot de lagar och ekonomiska satsningar som beslutats i terrorbekämpningens namn.

– Vi genomför en massa åtgärder utan att veta om de egentligen har avsedd effekt. Det går inte att sätta sig emot, för ingen vill bli sittande med Svarte Petter på hand om något skulle inträffa, säger den miljöpartistiske riksdagsledamoten Mehmet Kaplan.

– Det är så enkelt att spela på terror-begreppet. Med små, små steg närmar vi oss storebrorssamhället, säger folkpartisten Birgitta Ohlsson.

FRA-debatten är det första verkligt stora exemplet sedan 11 september 2001 där terrorkortet inte längre fungerar.

Moderaternas partisekreterare Per Schlingmann tipsade i somras hårt ansatta riksdagsmän om att de lämpligen kunde kalla FRA-lagen en »antiterrorlag«.

Så sent som förra veckan kallade en rad forskare och experter FRA-lagen för »en styggelse« och varnade för en massiv kartläggning av oskyldiga medborgare. Doktoranden i folkrätt, Mark Klamberg som undertecknade artikeln anser att förhoppningarna om att den ska hjälpa till att komma åt terrorister är kraftigt överdrivna.

– Politikerna vill skrämma oss att tro att det handlar om terrorbekämpning, för att vi då ska acceptera inskränkningarna. Men det som nu har hänt är att folk är mer rädda för FRA än för terrorister, säger han.

FRA-debatten har lyft frågan om den personliga integriteten på dagordningen. Den kan också innebära slutet för möjligheten att med 11 september som främsta argument trumfa igenom kontroversiella lagar och få fram resurser till en omfattande säkerhetssatsning hos myndigheter och organisationer.

Ny lagstiftning

Sedan 2001 har följande lagar med anknytning till terrorbekämpning införts i Sverige:

• Lag om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (2002:444).
• Ändring i lagen om hemlig kameraövervakning (2003:1148).
• Lag om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar (2003:1174).
• Lag om straff för terroristbrott (2003:148).
• Lag om överlämnande från Sverige enligt Europeisk arresteringsorder (2003:1156).
• Lag om internationellt polisärt samarbete (2003:343).
• Lag om sjöfartsskydd (2004:487).
• Förordning om att tullen ska informera polisen om skjutvapen som förs över svensk gräns (2006:527).
• Lag om passagerarregister (2006:444).
• Lag om kvalificerade skyddsidentiteter (2006:939).
• Lag om ändring i lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (2006:132).
• Lag om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter (2006:128).
• Lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning (2006:343).
• Lag om hemlig rumsavlyssning (2007:978).
• Lag om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott (2007:979).
• Lag om märkning av plastiska ämnen (2007:64).
• Lag om ändring i tullagen om tullkontroll av kontanta medel (2007:271).
• Flera ändringar i säkerhetsskyddslagen (2007:984, 2008:6869).
• Flera ändringar i Migrationsverkets förordning (2004:294, 2007:996, 2007:681, 2008:440).

Vad kostar storebror?

Ingen vet vad Sverige får ut av de miljarder som satsas på säkerhet och stärkt terrorberedskap.

De senaste sju årens terrorbekämpning på svensk mark har lett till offensiv lagstiftning och en massiv säkerhetssatsning på landets myndigheter. Insatserna verkar emellertid inte ha lett till någon radikal förbättring av samhällets krisberedskap, om man får tro de rapporter som publicerats.

Krisberedskapsmyndigheten har producerat åtskilliga dokument och utvärderingar som brukar landa i att beredskapen för olika kriser eller angrepp är bristfällig. Visst talas det om förbättringar, men i 2007 års rapport om samhällets förmåga att motstå och hantera kriser som kom i våras konstaterar myndigheten i alla fall att det fortfarande finns stora brister.

– Samhället är dimensionerat för vardagen och klarar inte alltid av att leva upp till allmänhetens förväntningar vid svåra påfrestningar, kommenterar överdirektören Nils Svartz på myndighetens hemsida.

Riksrevisionen har också i nio egna rapporter granskat samhällets beredskap att motstå olika former av kriser som kärnkraftsolyckor, pandemiutbrott och angrepp på betalnings- eller IT-system. I nio av nio rapporter underkändes beredskapsförmågan med formuleringar som att »statens beredskapsåtgärder för att förebygga eller hantera en kris är otillräckliga«.

Men i stället för att syna sina bevekelsegrunder närmare har både den förra och den nuvarande regeringen fullt upp med att få myndigheterna att samarbeta bättre för att öka effektiviteten. I stället för att myndigheterna samarbetar under samma tak och utbyter information med varandra som de gör i andra länder är det bättre samverkan som är den svenska modellen. Därför inrättas samarbetsorgan och myndigheter ombildas och nybildas.

Vid årsskiftet ska till exempel den blott sju år gamla Krisberedskapsmyndigheten smältas samman med Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar och bilda Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. En ny krisenhet finns numera på Regeringskansliet och ett nytt samverkansråd bestående av närmast berörda myndighetschefer har till exempel inrättats.

Men eftersom svenska myndigheter är självständiga och står relativt fria i förhållande till både regering och varandra går samverkansprojektet trögt. Terrorexperten Magnus Ranstorp vid Försvarshögskolan tror att samverkansrådet blir en brevlåda.

– Det är långt ifrån säkert om den ökar effektiviteten. Vår bunkermentalitet och strutsbeteende hos myndigheterna försvårar samarbetet rejält, säger han.