Utrikes

Den maktlösa kommissionären

I fyra år har Cecilia Malmström försökt förändra EU:s asylpolitik. Lampedusa visar att hon har misslyckats.

Det kom ett meddelande på twitter från en EU-kommissionär.

»Känner en helt obeskrivlig sorg när jag står inför 280 kistor på Lampedusa. Det är helt ovärdigt Europa«, stod det.

Sedan februari 2010 har Cecilia Malmström haft ansvaret för inrikes frågor i den europeiska kommissionen, och arbetet med att förbättra unionens asyl- och migrationspolitik har varit hennes främsta prioritet.

Det har, om inte annat, gett henne många möjligheter att formulera sig drastiskt.

Hon har känt sig »väldigt deprimerad«, det har sett »väldigt illa ut«, det har varit »motigt«.

Den glada optimisten från Göteborg har glimtat till tidvis, som i juni år, när hon talade om ett »historiskt« beslut när EU-länderna enades om ett gemensamt asylpaket, med en rad regler för mottagningen i EU-länderna.

Det var, säger många, ett litet steg framåt: ett ramverk, inte mer.

– Jag skulle säga att det har skett en utveckling på lagstiftningsområdet, men jag skulle nog inte använda ordet framgång, säger EU-experten Andrew Geddes, professor vid universitetet i brittiska Sheffield.

Efter katastrofen på Lampedusa har Malmström lyft frågan om hur EU kan stärka kustbevakningen och rädda fler ute till havs.

Men den stora frågan förblir olöst: den som handlar om varför så många människor som inte kan simma ger sig ut i sjö-ovärdiga båtar på Medelhavet. Den som handlar om hur EU har slutit sig, ända sedan Schengenavtalet trädde i kraft för över tolv år sedan.

Alla som tar sig in innanför EU:s gräns har rätt att söka asyl inom unionen. Men det är i praktiken omöjligt att få visum och ta sig in på laglig väg.

Som så ofta när det gäller EU, är det inte bristen på idéer som är problemet.

Lundaforskaren Gregor Noll försökte redan för tio år sedan lansera en idé om asylvisum i sin rapport till kommissionen. Tanken var att flyktingar skulle få möjlighet att ansöka om särskilda asylvisum på EU-medlemmarnas ambassader och konsulat runtom i världen. Sådana humanitära aviseringssystem har funnits, och avvecklats, i en rad enskilda EU-länder.

Rapporten lades till handlingarna. Det som har hänt är snarare att gränskontrollerna har skärpts. Och så har Dublinförordningen införts, med regler om att en asylansökan ska behandlas i första land, vilket ofta betyder ett land i södra Europa.

– Det finns ingen laglig inresa. Och det finns ett system som skyfflar tillbaka ansvaret till syd. Lägg ihop de två faktorerna, och du har förklaringen till Lampedusa, säger Gregor Noll, som idag är professor i folkrätt vid Lunds universitet.

När regeringen hösten 2009 utsåg den dåvarande EU-ministern Cecilia Malmström till svensk kandidat till EU-kommissionen, var det många som såg henne som ett andrahandsval. Det fanns uppgifter om att Carl Bildt hade tackat nej till uppdraget, med motiveringen att Sverige inte skulle få en tillräckligt tung post.

Det är en formulering som fyra år senare kan framstå som ironisk.

Blytungt är Cecilia Malmströms uppdrag, just för att det kombineras med en så stor maktlöshet. Det är ministerrådet – alltså migrationsminister Tobias Billström och hans europeiska kolleger – som har den stora makten över migrationspolitiken.

Det är där som det kompakta motståndet mot att skapa legala vägar in i EU finns.

Cecilia Malmström har velat väl, och hon har haft det oerhört tufft. Det säger både experter och politiker.

– Jag tror säkert att hon har ett helvete. Alla vet att hon vill gå mycket längre, säger den socialdemokratiska EU-parlamentarikern Anna Hedh.

Båtkyrkogård för övergivna flyktingfartyg på Lampedusa.

Det råder delade meningar om Malmström och kommissionen kunde ha agerat annorlunda under de här fyra åren.

– Cecilia Malmström har trots allt varit förvånansvärt skarp i sin kritik mot det som händer vid Europas gränser. Hon är närvarande och hennes ord ger eko i EU-parlamentet, säger Andrew Geddes.

På hemmaplan blir omdömena mer blandade.

Gregor Noll tror att Cecilia Malmström kunde tagit ut svängarna ännu mer i sin kritik mot medlemsstaterna.

Inte för att hon kan tvinga EU:s regeringar att agera annorlunda. Utan för att hon kan få EU:s medborgare att reagera.

– Jag har fått signalen att Cecilia Malmström försöker vara realistisk. Men man kan också använda sin kommissionärsroll för att förmedla ett budskap till väljare runtom i Europa. Man kan bli en moralisk auktoritet, säger Gregor Noll.

För den som vill lansera sig som världsförbättrare, finns det en hel del svenska traditioner att bygga vidare på. Samtidigt kan framgångarna för sådana strategier beskrivas som minst sagt varierande. Och Gregor Noll är inte alls övertygad om att Cecilia Malmström hade lyckats bättre om hon hade gått hårdare fram.

– Hon hade kanske misslyckats kapitalt. Men hade situationen kunnat bli värre än vad den är i dag? Nej, säger han.

Nu kan den ofta så vänliga, välvilliga Cecilia Malmström framstå som illa vald i rollen som furie i europeisk debatt. Det är lättare att se henne i rollen som diplomaten som fogar ihop en kompromiss om den gemensamma asylpolitiken. Men någon teknokrat är hon inte. I ett porträtt i Fokus i samband med nomineringen till kommissionärsposten beskrevs hennes tro på EU som idé som närmast fanatisk.

Europas svek mot flyktingarna på Medelhavet kan därför, i sig, beskrivas som ett nederlag för en federalist som Malmström.

Det är, med hennes egna ord, helt ovärdigt.

Men tragedin vid Lampedusa är inte bara hennes misslyckande. Den är också, hur cyniskt det än kan låta, en möjlighet.

Tragedierna på Medelhavet har pågått i många år, utan att nödropen från drunknande flyktingar nått särskilt många.

Efter katastrofen i förra veckan har uppmärksamheten runt asylpolitiken hamnat på en helt annan nivå.

Om Andrew Geddes ska peka på något slags framsteg så är det just detta: att flyktingkatastroferna numera uppfattas som hela EU:s angelägenhet.

– För femton år sedan hade EU absolut inget inflytande på det här området. Kommissionen hade ingen roll, säger han.

Men Lampedusa inträffade inte i ett vakuum, utan som ett led i en större händelseutveckling – både i världen och här hemma i Sverige.

Överst på det internationella samfundets agenda finns den akuta situationen i Syrien. Det har blivit uppenbart att många människor saknar vägar ut ur inbördeskriget. Grannländer som Turkiet får bära tunga bördor.

Samtidigt har en rad svenska partier kommit med olika inlägg i asyldebatten. På centerstämman för några veckor sedan – före katastrofen på Lampedusa – lanserades idén om att ge flyktingar en möjlighet att söka asyl på svenska ambassader runtom i världen.

På landsmötet i november ska folkpartiet diskutera ett förslag om att EU ska införa gemensamma regler om asylvisum, så att flyktingar får en möjlighet att resa in och söka asyl på plats i medlemsländerna.

Skrivningarna ingår i ett nytt partiprogram, och utarbetades långt före tragedin vid Lampedusa. Men möjligen i samklang med partikamraten Cecilia Malmströms arbete med migrationspolitiken i kommissionen.

– Jag tror att det faktum att EU har samlats runt mottagarfrågorna gör att det finns en förutsättning att ta nästa steg, säger Frida Johansson Metso, som är huvudansvarig för asylfrågorna i folkpartiets programgrupp.

Någon ny svensk linje kan man inte tala om. I Svt:s partiledardebatt i söndags avfärdades centerpartiets förslag ganska snabbt. Socialdemokraterna och moderaterna är, kan man säga, garanten för status quo i svensk flyktingpolitik.

Men i Europadebatten är de två giganterna inte alls lika tongivande. EU-valrörelsen i maj är de små partiernas möjlighet att sticka ut – oavsett om det handlar om sverigedemokraterna eller folkpartiet. Socialdemokraterna är dessutom splittrade internt.

– Det är både rimligt och troligt att vi får en debatt om asylpolitiken i EU-valet, säger Frida Johansson Metso.

Hon hoppas också att debatten ändrar karaktär – att den handlar mindre om attityder till flyktingar och mer om hur Sverige och EU kan säkra asylrätten.

Det kan finnas ett mått av önsketänkande i sådana profetior.

Människor som slåss för en mer generös flyktingpolitik hamnar lätt där.

Lundaforskaren Gregor Noll har – trots allt – inte gett upp hoppet om att EU ska skapa lagliga vägar in i Europa för asylsökande. Nej, det kommer inga sådana signaler från Europas regeringar, men Europas regeringar bryr sig i första hand om opinionen på hemmaplan. Och opinionen kan skifta. Det hände i samband med kriget i Bosnien, och det kan hända på grund av Syrien eller Lampedusa.

– Det finns ingen som vill att barn och kvinnor, eller män heller för den delen, ska drunkna i Medelhavet, säger Gregor Noll.

Man kan kalla det optimism eller idealism. Men huvudalternativet framstår inte som särskilt upplyftande: det som alltmer framstår som Cecilia Malmströms väg. Alltså den pessimistiska realismen.

Hon hade ingen storslagen strategi med sig till Lampedusa i onsdags. Hon tackade öborna, och sa till journalisterna att hon kommer att bära med sig synen av de 280 kistorna resten av livet.

Läs nästa artikel
KrönikaInrikes/utrikes
Prenumerera