Tillståndsträsket som dränker den gröna industrin

Vanadin är en metall som hittills främst använts som legering i stålproduktion för att göra stålet starkare. På senare år har den även efterfrågats allt mer av den snabbt växande batteriindustrin. Och i EU-initiativet Critical Raw Materials Act, CRMA, som EU-kommissionen presenterade våren 2023 klassas vanadin som en kritisk råvara. Det betyder att metallen har stor ekonomisk betydelse för industrin och klimatomställningen, samt att det finns en hög risk för störningar i försörjningen – vilket gör Europa sårbart geopolitiskt.

EU är nämligen helt beroende av importerat vanadin – liksom man är av i princip alla kritiska metaller och mineraler. Kina dominerar både brytning och förädling av sådana fullständigt. Just nu utreder myndigheten Sveriges Geologiska Undersökning, SGU, också om vanadin ska klassas som ett riksintresse. 

I Hörby kommun i mellersta Skåne har företaget Scandivanadium genomfört provborrningar som visar att det finns goda möjligheter att utvinna vanadin ur marken där. Men det finns en annan väg att gå också. Den efterfrågade råvaran kan utvinnas ur de slaggprodukter som kommer från stålproduktion. Här såg det australiska bolaget Critical Metals Ltd en möjlighet. Varför inte ta vara på det vanadin som finns i slaggen som generas från SSAB:s stålverk i Luleå och Oxelösund? Critical Metals ville starta en anrikningsanläggning i Luleå eller Boden för att transportera slaggen dit och ta vara på vanadinet.

Det var planen – men då slog den svenska byråkratin till. Företaget var inte berett på den svårbegripliga och till synes slumpmäsiga miljötillståndsprocessen i Sverige, säger Damian Hicks, vd för Critical Metals på telefon från Perth på Australiens västkust.

– Det handlade främst om osäkerhet kring hur lång tid det skulle ta för att få ett faktiskt tillstånd. Det fanns också frågetecken kring om vår ansökan skulle överklagas i domstol och hur lång tid den rättsliga prövningen i så fall skulle ta.

När företaget vände sig till de finska myndigheterna fick man klara besked, enligt Hicks. Därför valde man att bygga anläggningarna i Björneborg i Finland i stället.

– De finska myndigheterna kunde förse oss med en tidslinje för hur lång tid processen skulle ta. Finland ställer också höga krav i miljöprövningen, men det finns en större förutsägbarhet. Vi fick vårt tillstånd på utlovad tid och det överklagades inte.

Därmed gick Norrland och Sverige miste om en investering på 1,3 miljarder kronor.

Den statliga gruvjätten LKAB kan bidra med ett annat exempel på en tillståndsprocess som gick allt annat än spikrakt. För sju år sen, 2018, lämnade bolaget in en omfattande ansökan om nytt miljötillstånd för att öka produktionen från 30 till 37 miljoner ton järnmalm per år. Efter mer än tre års handläggning avvisade dock Mark- och miljödomstolen i Umeå ansökan – utan att ens pröva den. Skälet var att det inledande samrådet inte ansågs uppfylla miljöbalkens formaliakrav. Domstolen menade att vissa enskilda fastighetsägare, exempelvis de med energibrunnar, inte hade kontaktats direkt, vilket gjorde att processen fick tas om från början. Detta trots att LKAB under resans gång hade genomfört omfattande kompletteringar. LKAB:s dåvarande kommunikations- och klimatdirektör Niklas Johansson kallade beslutet för ”kafkaliknande” och menade att systemet i praktiken belönar formalia framför substans.

”Det är inte rimligt att en investering av denna betydelse kan fällas på ett tidigt formfel som ingen myndighet uppmärksammar förrän efter flera år”, sa han i samband med beslutet.

Sverige har haft höga ambitioner på klimat- och miljöområdet länge. Miljöbalken, som trädde i kraft 1999, är en av de mest genomgripande reformerna i svensk lagstiftning någonsin. Den infördes för att samla en mängd tidigare miljölagar – som vattenlagen, naturvårdslagen och miljöskyddslagen – till ett enhetligt regelverk. Men det handlade också om att markera ett skifte i synsätt. Med den nya balken slog lagstiftaren fast att miljön har ett egenvärde, och att miljöpåverkande beslut inte bara ska väga den kortsiktiga nyttan – utan också ha långsiktiga miljömål i fokus.

De senaste 20 åren har dessutom EU vässat sina miljö- och klimatpolitiska ambitioner rejält. En strävan som har utmynnat i en stor mängd förordningar och direktiv på miljö- och klimatområdet. Dessa har sedan Sverige infogat in i den svenska Miljöbalken, men mer om det senare.

Sådana krockar mellan å ena sidan höga miljö- och klimatambitioner och å andra sidan verkligheten som beskrivs ovan är såklart inte bara ett svenskt fenomen, utan kan hittas på fler håll i världen. I boken Abundance av de amerikanska journalisterna Ezra Klein och Derek Thompson, som kom i våras, använder författarna begreppet ”vetocracy” för att beskriva rika samhällen som har tappat den politiska och administrativa kapaciteten att få saker gjorda – trots höga ambitioner. Boken pekar på att många stora samhällsprojekt – som bostadsbyggande, infrastruktur och klimatinvesteringar – ofta fastnar i långsamma och ineffektiva tillståndsprocesser (i USA gäller detta, enligt författarna, särskilt i delstater som av hävd styrs av Demokraterna).

Klein och Thompson, som själva kallar sig ”liberaler” i en amerikansk kontext, menar att vänstersidan av politiken sedan 1970-talet i högre grad har fokuserat på att förhindra dålig utveckling, än att möjliggöra god sådan. Man har drivit igenom en strikt miljölagstiftning, komplicerade bygg- och tillståndsregler och skapat tungrodda processer. Särskilt det demokratiskt styrda Kalifornien pekas ut där politikerna har drivit igenom ambitiösa miljö- och klimatlagar. I det republikanska Texas däremot, byggs det både fler vindkraftverk och annan infrastruktur på mycket kortare tid än i Kalifornien. Skillnaden ligger i att Texas på det hela inte har fokuserat på att förhindra en dålig utveckling utan att delstaten ska bli bättre och enklare för invånarna att leva i, menar författarna.

En rapport från tankesmedjan Ember, som är fokuserad på omställningen till grön energi, ger en konkret bild av vetokrati-problemet, applicerat på Europa och Sverige. Här framkommer att Sverige är näst långsammast i Europa när det gäller tillståndsprocesserna för ny vindkraft, trots höga ambitioner i den gröna omställningen. Och det handlar alltså inte om det kommunala eller militära vetot – utan just tillståndsprocesserna. Ett svenskt vindkraftsprojekt tar ofta uppemot tio år att få igenom. Det är fem gånger så lång tid som EU:s målsättning på två år, ett mål som i och för sig inget land når upp till men exempelvis Finland, Kroatien och Litauen har ändå snabbat på sina processer. Bakom förseningarna ligger framför allt de komplexa och oförutsägbara tillståndsprocesserna med många inblandade myndigheter och långdragna överklaganden. Ember pekar på att administrativa hinder nu blivit det största hotet mot Europas klimat- och energimål.

I Finland ser miljöprövningsprocessen, som nämnts, annorlunda ut än i Sverige. Bland annat har företag och projekt som bidrar till att minska koldioxidutsläppen möjlighet att få en särskild prövning – tidsatt till maximalt 12 månader. Forskaren Lena Nerhagen, lektor i nationalekonomi vid Högskolan i Dalarna, jämför det finska systemet med det svenska. Hon fann att en avgörande skillnad är att Finland har en mer centraliserad modell medan Sveriges av tradition har en decentraliserad modell – något som enligt Klein och Thompson gör den mer sårbar för vetokrati.

”Resultatet blir att vissa beslut och processer ligger hos länsstyrelsen medan andra hanteras av regionerna. Man har ofta ett delat ansvar vilket leder till osäkerhet och svårighet att fatta beslut”, säger Nerhagen om det svenska systemet till Tidningen Näringslivet.

Nicklas Skår, jurist på Svenskt Näringsliv, menar att det finns fördelar med ett decentraliserat system – men också tydliga nackdelar genom att det bygger en slags revirmedvetenhet som kan göra att helhetsperspektivet missas.

– När myndigheterna inte behöver väga sina krav mot andra intressen, utan bara driva sitt eget uppdrag, leder det till att ingen tar ansvar för helheten. Vi får ett system som blir både ineffektivt och oförutsägbart för den som söker tillstånd, säger Skår.

Han pekar på ett fenomen som många som Fokus har intervjuat för den här artikeln tar upp, nämligen att Sverige inte bara lägger sig på EU:s miniminivåer – utan adderar ett extra lager för att visa upp vår egen ambitiösa politik. Fenomenet kallas ”gold plating”, eller på svenska: nationell överreglering. Definitionen enligt Wikipedia är att ”en medlemsstat lägger till bestämmelser i sin nationella lagstiftning utöver vad som krävs vid införlivandet av ett direktiv.”

Det finns många svenska exempel på det fenomenet. Ett relativt färskt rör implementeringen av EU:s vattendirektiv och de svenska bedömningsgrunderna för zink i Östersjön. Sveriges gränsvärde är 1,1 mikrogram per liter vilket är det lägsta i hela EU. I andra medlemsländer varierar gränsvärdena från 3,1 till 1300 mikrogram– alltså betydligt högre. Men exempelvis Finland har inte infört något gränsvärde för zink alls, vilket innebär att en verksamhet som nekas tillstånd i Sverige på grund av för höga zinkhalter i vattnet, kan få grönt ljus i andra EU-länder – som Finland. Stålkoncernen SSAB påtalade nyligen att det finns ett behov av att harmonisera olika tröskelvärden – så att bedömningar kan bygga på en gemensam vetenskaplig grund.

Men vad är då problemet med vår ”goldplating”? Borde vi inte vara stolta över att Sverige visar att vi tillhör toppskiktet inom miljö- och klimatambitioner?

– Absolut, säger Nicklas Skår, men det bästa får inte bli det godas fiende. Därför behövs en reformering av miljötillståndsprocesserna så att vi kan prioritera mellan viktiga frågor som större miljöpåverkan eller klimatförbättringar och inte slår knut på oss själva.

Han ser en dubbel problematik. Dels att Sverige prövar för många tillståndsärenden obligatoriskt mot miljöbalken. Många av dessa vore det bättre att hantera inom tillsynsmaskineriet. Dels att Sverige för in olika EU-direktiv, inte sällan kryddade med än strängare svenska krav, rakt in i miljöbalken utan närmare analys.

– Detta har skapat en överbelastad tillståndsmodell som ingen riktigt styr över och resultatet blir som sagt regelkonflikter, rättsosäkerhet och långa domstolsprocesser

Här har Finland valt en annan väg, enligt Lena Nerhagen. Där lyfts olika EU- direktiv direkt upp till det finska regeringskansliet som sen samarbetar med landets riksdag om implementeringsprocessen. För att klara hanteringen har finnarna också flyttat kompetens inom de berörda områdena upp till departementsnivå där man analyserar direktivens konsekvenser tidigt i implementeringsprocessen. Finland deltar också mer aktivt i EU-förhandlingarna för att anpassa regelverken till de finska nationella behoven, konstaterar hon.

”Finland förstod att det gäller att vara tidigt ute för att fånga upp olika EU-initiativ och kunna bedöma hur de skulle påverka landet”, sa hon till Näringslivet.

Sophie Carler, miljörådgivare på branschorganisationen Jernkontoret, är inne på samma linje.

– Sveriges ineffektivitet beror delvis på att det svenska miljörättssystemet ännu inte har reformerats trots att Sverige varit medlem i EU sedan 1995, och att vi därför är för långt ifrån EU-rätten. Det här leder till att vi framför allt överimplementerar olika direktiv, men faktiskt också att vi i vissa fall underreglerar, säger hon.

I januari i år presenterade regeringens utredare Camilla Adolfson utredningen En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess. Målet är att göra tillståndsprocesserna snabbare och smidigare och minska antalet rättsprocesser. Ett förslag är att Sverige anpassar miljöprövningen till EU-rätten. Utredaren understryker att dagens svenska modell både formellt och praktiskt avviker från EU:s krav – bland annat genom högre tillståndströsklar och mer komplexa samrådssteg än vad som krävs.

Ett av de mer radikala förslagen är att antalet prövande myndigheter och instanser ska skäras ned till en särskild myndighet som tar över prövningskedjan från i dag flera hundra olika miljöprövningsdelegationer och mark- och miljödomstolar.

–  Därmed samlar man prövningen under en myndighet och går ifrån systemet med domstolar som första instans. I stället ska olika intressekonflikter hanteras inom den här myndigheten och inte bollas mellan alla berörda instanser, säger Nicklas Skår.

Utredningen föreslår även att alla regler gällande miljöprövningen samlas i ett nytt och mer överskådligt kapitel i Miljöbalken. Sophie Carler konstaterar också att det nuvarande systemet med mark- och miljödomstolarna som första prövningsdistansinstans är ett problem.

– Det skapar en inbyggd målkonflikt från början, vilket enligt min erfarenhet leder till att man tappar fokus på att lösa ett problem tillsammans. Även i detta avseende fungerar systemet bättre i Finland där prövning i första instans sker på en myndighet och inte i domstol.

Men det finns givetvis också de som menar att dagens miljötillståndsprocesser på det hela fungerar bra.

– Det finns en uppfattning om långa miljötillståndsprocesser i vissa kretsar av näringslivet, men det gäller inte hela näringslivet. Och statistiken visar faktiskt att medianvärdena för tillståndsprocesser inte är så dramatiska, säger Jonas Ebbesson, professor i miljörätt och föreståndare för Stockholms miljörättscentrum vid Stockholms universitet.

Han tror att utredningens förslag om frivilliga samråd kan leda ojämlika villkor och underminera rättssäkerheten.

– Företag vill operera under likartade spelregler och då är det bättre att samråden är obligatoriska. Det finns flera exempel på när företag inte lämnat in kompletta miljökonsekvensbeskrivningar, och samråd kan förbättra underlagen.

Ebbesson anser inte heller att det skulle finnas ett motsatsförhållande mellan effektivitet och kvalitet – snarare tvärtom.

– Det är inte effektivt att fatta snabba beslut på bristfälligt underlag. Då ökar risken för dåliga beslut, fler överklaganden, rättslig osäkerhet och i slutändan förseningar.

Däremot är miljöprofessorn positiv till tanken att Sverige inför en administrativ tillståndsmyndighet i första instans – som i Finland – i stället för att domstolarna hanterar tillståndsprövningen direkt, vilket Adolfssons utredning föreslår.

– Jag tycker inte att det är lämpligt att en domstol är tillståndsmyndighet i första instans.

Ett konkret område som dras med långa och krångliga tillståndsprocesser – och där en snabb förbättring är akut – är utbyggnaden av det svenska elnätet. De senaste 20 åren har det affärsdrivande statliga verket Svenska Kraftnät anlagt cirka 60 mil stamnät för eldistribution. Men de kommande 20 åren måste bolaget, enligt den förväntade framtida efterfrågan på el, anlägga 700 mil till. Det beror på att en stor andel av elproduktionen är ”instängd” i de norra delarna av Sverige på grund av att överföringskapaciteten söderut inte räcker till. I norra Sverige är efterfrågan på el låg, samtidigt som det finns ett växande elunderskott i södra Sverige där efterfrågan är hög.

Resultatet blir att priserna i de sydliga elområdena 3 och 4 många gånger är fem till tio gånger högre än i områdena 1 och 2, som i stället har extremt låga elpriser – allt oftare till och med negativa sådana vilket betyder att elproducenterna då måste betala för att bli av med den el de producerar. Ekonomistyrningsverket konstaterar i en rapport att tillståndsprocesserna är Svenska kraftnäts kanske största utmaning för att öka investeringstakten och bygga ut näten.

Svenska kraftnät och andra aktörer vittnar om att ledtider på sex till tolv år är rätt vanliga för att bygga nya nät och att det kan ta tio till femton år för större förstärkningar. En vanlig orsak till förseningarna är att man fastnar i domstolsprocesser som överklagas gång på gång. Ett exempel är ledningen mellan Ekhyddan och Nybro i Småland. Projektet började planeras 2012 och de första samråden inleddes 2014. Men ingen byggstart har skett eftersom planerna fortfarande kan överklagas.

”Vi ser att det tar alltför lång tid att få tillstånd för att bygga ny kraftinfrastruktur, vilket försenar utbyggnaden av elnätet och försvårar omställningen”, konstaterar Svenska kraftnät.

Tillbaka till Europas strävan att öka självförsörjningsgraden för kritiska mineraler och metaller – en marknad som Kina i dag kontrollerar. Maria Sunér, vd på gruvbranschens organisation Svemin, har sagt att Kina använder olika kritiska mineraler och metaller som ett maktmedel på ett sätt som kan liknas vid hur Ryssland använt fossila bränslen som påtryckningsmedel. EU:s recept för att öka Europas självförsörjningsgrad stavas Critical Raw Materials Act, CRMA. Förordningen ställer tydliga krav på medlemsländerna: tillståndsprocessen för prioriterade projekt – som gruvor – får inte ta mer än 27 månader, och en så kallad ”one-stop-shop” ska säkerställa en samordnad handläggning som alltså inte får spridas ut på en mängd olika myndigheter och förvaltningar.

Sverige pekas också ut som ett nyckelland för att ta upp konkurrensen med Kina eftersom några av Europas mest lovande fyndigheter för utvinning av kritiska metaller finns här. LKAB offentliggjorde 2023 att man identifierat stora mängder sällsynta jordartsmetaller i Kirunaområdet. Höga halter av dessa råvaror finns också i gammalt gruvavfall i Bergslagen – exempelvis i Grängesberg och Blötberget – samt i obruten form i berggrunden.

Bergsstaten, den myndighet i Sverige som hanterar tillståndshanteringen för gruvor, har de senaste åren mottagit rekordmånga ansökningar om att få undersöka den svenska berggrunden just efter de mineraler och metaller som anses nödvändiga för den gröna omställningen. Men Pär Weihed, professor i malmgeologi och prorektor vid Luleå tekniska universitet, konstaterar att även om Sverige har råvarorna saknas det ett fungerande system för att ta dem tillvara. Enligt honom är det inte konstigt att Critical Metals valde Finland i stället för Sverige för sin vanadinanläggning.

– Det är många myndigheter – Bergsstaten, Länsstyrelsen, kommunerna – och det är ett överklagande i alla rättsliga instanser. Det mesta landar till slut i Mark- och miljööverdomstolen, till och med på regeringens bord. Det gör att det inte finns någon transparens eller förutsägbarhet i processerna.

Trots EU:s höga ambitioner när det gäller självförsörjning leder det svenska regelkrånglet och de långdragna processerna till att Sverige tappar konkurrenskraft gentemot utlandet, menar Weihed. Sverige har åtagit sig att leva upp till CRMA, men kan vi det?

– Sverige har skrivit på CRMA. Då förbinder vi oss till att ha en tillståndsprocess för gruvor som ska ta max 27 månader. Det blir mycket intressant att se om det verkligen fungerar, för hittills har det ju varit väldigt trögt.

Det finns ytterligare en ingrediens som sätter käppar i hjulen för investeringar och förlänger processerna, menar Weihed: en relativt utbredd myndighetsaktivism. Han konstaterar att många med ett brinnande naturintresse – och som ibland också är principiellt emot gruvor – söker sig till utbildningar och jobb där de kan arbeta med sådana frågor.

– Det är ett delikat ämne, men jag ser många exempel på länsstyrelsernas natur- och miljöenheter där det lyser igenom hos ämbetspersonerna att det är svårt att hålla isär egna uppfattningar och det offentliga uppdraget. Detta måste hanteras mycket tydligare.

Miljöprofessorn Jonas Ebbesson vid Stockholms universitet menar dock att påstående om myndighetsaktivism måste tas med en nypa salt.

– Jag tycker det är oseriöst, särskilt när det kommer från högt uppsatta politiker eller inflytelserika branschorganisationer. Då måste man också kunna peka på konkreta exempel, inte bara slänga ur sig anklagelser.

Han menar att det är naturligt att engagerade människor söker sig till arbeten där de kan göra skillnad.

– På miljömyndigheterna jobbar det ofta människor som är engagerade i miljöfrågor och det tycker jag är bra. På samma sätt vill jag att de som arbetar på Konkurrensverket också bryr sig om konkurrensfrågor, säger Ebbesson.

***

Läs även: Klimatångest i Bryssel

Läs även: Stora klimatböter hotar Sverige