Någon måste betala för infrastrukturen

Text: Ellen Karlberg

Foto: Scanpix

Fyrahundratjugo kronor, förkunnar biljettautomaten på Stockholms central. Så mycket kostar 2 x 20 minuters resa tur och retur till flygplatsen Arlanda. Den som åker till Uppsala, via Arlanda, kommer undan med en bråkdel av den summan. Rälsen är densamma, tågen är snarlika och någon champagne serveras inte på något av tågen. Förklaringen till den hissnande skillnaden i pris hittar vi 12 år tillbaka i tiden.

Flygpendeln Arlanda Express kom till i samband med att Arlandabanan byggdes av ett privat konsortium 1995–1999. Året innan hade nuvarande finansmarknadsministern Mats Odell, då kommunikationsminister i Bildtregeringen, baxat igenom ett omdiskuterat privatiseringsbeslut. Bygget skulle snabbas på samtidigt som staten skulle slippa betala.

I stället för Banverket blev det projektbolaget A-Train som fick hålla i rodret.

Arlandabanan blev ett första exempel på OPS, offentlig privat samverkan, med samfinansiering av en offentlig investering. Bygget blev klart i tid till rimlig kostnad men eftersom trafikrisken förts över till det företag som sköter driften i 40 år, blev biljettpriserna företagets affär, inte politikernas. Som man bäddar får man ligga.

Resenärerna vid den gula biljettautomaten muttrar men politiker, både på statlig, kommunal- och landstingsnivå ser bokstavskombinationen OPS som lösningen när projekten är många och dyra, men kassan skral.

Än så länge är väg- och järnvägsnätet nationellt, men inför den kommande infrastrukturpropositionen pågår en diskussion inom finansdepartementets och näringsdepartementets väggar om i vilken grad näringslivet ska släppas in för att finansiera, bygga och underhålla projekt. Myndigheterna Vägverket och Banverket har pekat ut lämpliga OPS-projekt i ett infrastrukturunderlag för perioden 2010–2020.

I kommunerna och landstingen har man kommit längre. Runt om i landet byggs sportarenor, sjukhus, konserthus och kulturhus på löpande band som samarbetsprojekt mellan det offentliga och näringslivet. Ofta sker det i form av att ett gemensamt bolag bildas som sedan lånar pengar till projektet. Det kan till exempel handla om att ett företag vill ha en avfart från en motorväg och därför är berett att dela risken.

Men finansieringsformen kan också inleda politiker i frestelser. Genom att låna till projekt kan de snabbt komma i gång och kostnaden gräver inte hål i budgeten och tränger undan andra satsningar eller skattesänkningar. Notan skjuts på framtiden.

Finansminister Anders Borg ser gärna att staten bygger vägar tillsammans med andra men inte att staten binder ris åt sin framtida rygg genom att låna pengar utifrån. I synnerhet inte när staten har en egen välfylld kassa. Medhåll får han föga överraskande från Bo Lundgren, generaldirektör för Riksgälden som sköter statens upplåning. Det skapas inga nya pengar genom att pengarna lånas av någon annan, påpekar han.

– Det blir alltid dyrare att låna pengar hos andra än hos Riksgälden. Om en vägsträcka finansieras med lånade pengar i dag från annat håll blir vägen dyrare i längden och skattebetalarna kommer till sist att få stå för slutnotan, säger Bo Lundgren.

Han har svårt att se att regeringen skulle hamna i ett läge där pengar utifrån måste till. Skulle en större engångssatsning på infrastruktur krävas finns det till och med möjlighet i dag att tillfälligt höja det utgiftstak som sätter en övre gräns för hur stora utgifter staten får ha.

– Så länge förtroendet finns för den förda ekonomiska politiken i Sverige och en sådan åtgärd kommuniceras tydligt kan det vara en lösning utan att Sveriges kreditbetyg försämras, säger Bo Lundgren, som tycker att det är hans roll att varna för vidlyftig extern finansiering, så länge som det allmänna fortfarande står för risken.

Men ibland när den politiska situationen kräver det, kan infrastruktur lyftas ut och skötas vid sidan av den politiska banan. Det var givetvis bättre att en Öresundsbro byggdes än ingen bro alls, påpekar Bo Lundgren som tydligt minns stridigheterna kring det projektet. När den som bygger också får ansvar för underhållet lång tid skapas drivkrafter för att bygga både snabbt och bra.

Vill någon finansiär låna ut pengar för att få i gång en snabb byggstart, måste denne också vara beredd att ta risken om kalkylen spricker och projektet visar sig gå back.

I näringsdepartementet säger man sig ha en öppen attityd när trycket från olika intressegrupper ökar. Där lyssnar man både på dem som värnar om miljön och på landshövdingar, handelskamrar samt privata konsortier, vars lobbyister vill få till stånd snabba byggstarter och fart på just sina regioner. Vem som ska ha ansvar och kontroll över infrastrukturen i Sverige i framtiden är i dag både en ekonomisk och politisk fråga.

I Storbritannien är OPS eller PPP, public private partnership, vanligt förekommande. Utvecklingen drevs fram av brittiska statens pengabrist. Ett bekymmersamt budgetläge på 90-talet tillät varken väg- eller skolbyggen och därför släpptes privata aktörer in. I dag görs cirka 15 procent av de offentliga investeringarna i Storbritannien så.

Men långt ifrån all offentlig verksamhet lämpar sig för OPS. För att ett projekt ska vara lämpligt ska det vara kapitalintensivt, tillräckligt riskabelt så att det lönar sig att dela på riskerna. Därutöver måste det också finnas en finansiär, till exempel en affärsbank eller ett investmentbolag.

– En liten skola är mindre lämpligt än ett stort, dyrt infrastrukturprojekt med många risker. Varje projekt måste analyseras var för sig, säger OPS-experten Linda Andersson, infrastructure advisory, hos revisionsföretaget Ernst & Young. Om det inte finns stora och dyra risker förknippade med projektet och beställaren har egna pengar bör det kanske genomföras direkt och på egen hand.

Vid en upphandling av ett OPS-projekt fördelas risker och ansvar över investeringens hela livstid, ofta under en så lång period som 20–40 år. Det kräver i sin tur en väl genomtänkt planeringsprocess och skickliga kontraktsskrivare för att inte beställaren ska hamna i trubbel längre fram. Att planeringen tar lång tid upplevs som en nackdel med OPS-projekt. Att projektet sedan går snabbt att genomföra som en fördel.

En annan nackdel är att det är svårt att göra ändringar i ett kontrakt i efterhand. Den första prislappen bygger på ett antal antaganden.

Ändringar därutöver blir dyra om beställaren inte varit skicklig på att skriva in förbehåll, formulera klausuler som klargör hur och vem som ska lösa olika problem som kan uppstå.

– Det enda du vet med säkerhet om kommande 30 år är att förutsättningarna kommer att ändras, säger Linda Andersson, som själv tillhör en växande skara konsulter som ägnar sig åt rådgivning kring OPS.

Internationella erfarenheter visar att resultatet av OPS-upphandlingar kan bli bra och skattebetalarna får tillgång till service som annars inte hade kommit på plats. Men det saknas inte dåliga exempel. I Portugal byggdes väldigt fina skolor med OPS-projekt och lånade pengar.

Men notan fördyrades över tid så till den grad att politikerna blev tvungna att höja skatten för att kunna finansiera barnens skolgång. Ett mardrömsscenario för vilken politiker som helst.

Offentlig och privat samverkan

PPP, Public Private Partnership, eller OPS, offentlig privat samverkan, är sätt att genomföra offentliga investeringar genom partnerskap mellan en offentlig huvudman och andra parter. För att det ska kallas för OPS krävs att projektets risker, både operativa och finansiella, delas mellan de parter som ingår ett samarbetsavtal om att till exempel bygga och driva till exempel en väg eller ett sjukhus.

PPP Light. Funktionsupphandling anser många vara en okontroversiell samarbetsform, ett slags PPP Light, som skapar drivkrafter för att korta byggtiden, minimera fusket och skapa kvalitet och mervärde över tid. Byggföretaget NCC fick till exempel inte bara till uppgift att bygga Norra länken i Stockholm, utan har också ett kontrakt för att sköta drift och underhåll under 30 år.