Det skramlar tomt

Vad är bistånd? Frågade man moderaterna när Gunilla Carlsson var biståndsminister kunde svaret vara svenskt midsommarfirande på ambassaden i Tokyo. Eller 95 procent av hennes egen lön. Moderaterna hade gärna stoppat in vissa militära kostnader i begreppet också, liksom utbildning av svenska poliser för internationella insatser.

Socialdemokraterna var vid den tiden upprörda över »urholkningen av biståndet«, där pengar lyftes från den traditionella fattigdomsbekämpningen.

Nu låter det annorlunda. Finansminister Magdalena Andersson ventilerade i veckan för Ekot att hon överväger att använda halva biståndsbudgeten för att bekosta asylmottagningen.

Är det vad vi kallar bistånd?

På Sidas hemsida står det att »svenskt bistånd medverkar till att minska fattigdomen i världen. Vårt stöd bidrar till fattiga länders ekonomiska och politiska utveckling. Det stärker deras demokrati och skapar förutsättningar för dem att själva minska fattigdomen.«

Förklaringen harmonierar väl med de mål som styrt sedan 1962 när biståndet blev en statlig budgetpost att räkna med. Men verkligheten ser annorlunda ut.

Just nu går i praktiken 75 procent av biståndsbudgeten till det Sida definierar som bistånd. Resten går i huvudsak till flyktingmottagning i vårt eget land, vilket inte med bästa vilja kan klassas som »fattiga länders ekonomiska och politiska utveckling«.

Fördelningen är inte ny, asylmottagandet har ända sedan 1980-talet till mindre del finansierats av biståndsbudgeten. Under alliansens tid vid makten fördubblades summan per asylsökande, 2013 gick tolv procent av biståndet till flyktingar. Men Magdalena Anderssons planer rör sig i en helt annan dimension.

Sveriges kreativitet när det gäller biståndsbegreppet utgår från OECD:s biståndskommitté DAC:s definition. Den säger att avräkningar från biståndsbudgeten kan tillåtas, men specificerar inte i vilken omfattning. Sverige är det land som använder mest pengar till flyktingmottagning med hänvisning till klausulen.

Biståndsorganisationen Diakonia kallar det raljant för »den svenska modellen«.

Undersökningen av biståndets fördelning görs årligen av Concord, en sammanslutning av 50 civilsamhällesorganisationer i EU. De har kritiserat Sverige för att sänka hela biståndets trovärdighet genom sin vida definition av begreppet.

Kanske ska frågan ställas annorlunda: Varför är det så viktigt för oss att hålla fast vid enprocentsmålet?

I onsdags skrev Dagens Nyheters ledarsida att »enprocentsdogmen har fungerat som en propp. I stället för att trixa med siffrorna och maximera avräkningarna borde regeringen slopa målet och påbörja en ordentlig översyn.«

Den svenska ambitionen att biståndet ska utgöra en procent av bruttonationalinkomsten, BNI, initierades av socialdemokraterna på 1960-talet men uppnåddes på 1970-talet när centerns Thorbjörn Fälldin var statsminister och styrde tillsammans med moderaterna och folkpartiet. Det har därefter varit en fråga med brett stöd inom politiken. Bara moderaterna har med jämna mellanrum försökt väcka debatt om biståndets storlek, men utan större gehör. Det har blivit en symbolisk överenskommelse med stark folklig förankring, som handlar om vilket slags land vi vill vara. Ett solidariskt land, som ligger i framkant. När vi 1996 sjönk ned till 0,7 procent talade dåvarande biståndsministern Pierre Schori om en »skammens gräns«.   

Forskare som granskat de mer egennyttiga drivkrafterna bakom den svenska biståndsstrategin beskriver ett litet land som vill ha stort inflytande. Sverige styrdes under 1960- och 70-talet med kortare avbrott av socialdemokraterna och stöttade en rad befrielserörelser liksom vänsterregeringar i till exempel Chile och Nicaragua. Framför allt fick Sverige internationell uppmärksamhet efter att ha gett stöd till apartheidkampen i Sydafrika. Nelson Mandela och ANC har upprepade gånger tackat Sverige för hjälpen. Vi blev det lyckade landet, en fungerande välfärdsstat med solidarisk utrikespolitik. Det stoltserar vi fortfarande med i världen.

Bara en gång har en biståndsminister ifrågasatt enprocentsmålet. Det var moderaternas Gunilla Carlsson, som hade posten 2006–2013. Hon som blev avlönad ur biståndspotten. Hon hade en idé om att FN:s rekommendation på 0,7 procent vore lagom och att resterande pengar kunde läggas på annat. Hon var en udda fågel inom svensk biståndspolitik. Hon sa att hennes lojalitet i första hand låg hos skattebetalarna, inte hos biståndsmottagarna.

Moderaterna hade alltid varit kritiska till både storleken på biståndet och hur det har använts. Det var Gunilla Carlsson också. Hon frågade sig öppet om det verkligen var till nytta att ge bort pengar på det här sättet. Hon menade att biståndet i sig kunde bidra till korruption och skapa passivitet.

Dessutom hamnade Carlsson på biståndsorganisationernas pilkastningstavlor när hon halverade informationsbidraget, de pengar som använts för att skapa opinion på hemmaplan. Det som kritiker kallar lobbyverksamhet, men som organisationerna själva betraktar som folkbildning.

Så här i efterhand verkar Gunilla Carlssons attityd ändå ha varit det som skapade störst konflikter. Hennes egentliga bidrag till biståndspolitiken är mer modesta. Hon begränsade antalet länder som pengarna spreds över (vilket även tidigare minister Carin Jämtin hade planerat för) och hon styrde givandet bort från stater och mot de allra fattigaste, vilket inte är alltför kontroversiellt.

Den största förändringen var egentligen den rent administrativa, som syftade till att kvalitetssäkra biståndsprojekten och att ställa högre krav på kontroll och revision. Det var en åtgärd som både Sida och mottagarorganisationer efterfrågat.

Dock fick Gunilla Carlsson svårt att föra samman ambitionerna att nå de fattigaste och samtidigt kräva tydliga utvärderingar. De mest utsatta lever ofta i sönderfallande stater, där det är mycket svårt att arbeta med formella strukturer.

Carlsson anpassade sig så småningom till de andra partierna i alliansen och accepterade enprocentsmålet. Lagom till att Hillevi Engström tog över ministerposten omfamnade också moderaternas partistämma målet. Kvar bland kritikerna fanns bara borgerliga debattörer som hellre ville ha kvalitetsmål än procenttal.

Men moderaterna fortsatte ändå att betraktas som obehöriga i organisationsvärlden.

Ur biståndsorganisationernas perspektiv kunde det bara bli bättre och förhoppningarna var högt uppskruvade när socialdemokraterna och miljöpartiet tog plats i en ny regering. Margot Wallström med sin feministiska utrikespolitik. Åsa Romson som själv hade arbetat som handläggare på biståndsorganisationen Forum Syd. Dessutom hade miljöpartiet lyft bistånd som valfråga och knep posten som biståndsminister. De klev in på Utrikesdepartementet med stora ambitioner och en vilja att styra om biståndspolitiken mot Isabella Lövins käpphäst: klimat- och miljö.

Klimatet är ett av regeringens tre fokusämnen, tillsammans med jämställdhet och konflikthärdar. Miljöbiståndet är tänkt att förhindra framtida klimatkatastrofer och därifrån kommande flyktingar. Det kan handla om solpaneler till kvinnor på afrikanska landsbygden, utbildning i att odla efter översvämningskatastrofer i Bangladesh eller att rena grundvatten där salt sipprat in på grund av den stigande havsnivån. Miljöpartiet vill dessutom återuppta mellanstatliga samarbeten, eftersom de anser att långsiktiga och stora projekt, som utbildning och sjukvård, behöver sanktioneras av en stat. Samma form av bistånd som Carlsson menade skapade korruption. Långsiktigheten som strategi innebär svårigheter när det kommer till snabba utvärderingar, vilket miljöpartiet anser är rimligt.

Visionerna är tydliga, men vilka av dem som blir verklighet är mer grumligt.

Isabella Lövin har fått ett år med någon annans budget och riskerar nu en halverad i framtiden. De nedskärningar som Gunilla Carlsson pratade om var inte ens i närheten av de i dag aktuella summorna.

Miljöpartiet, som för två veckor sedan fick ge med sig i hjärtefrågan om tillfälliga uppehållstillstånd, för nu »konstruktiva samtal« med finansministern om biståndsbudgeten.

Läget har redan fått organisationsvärlden att rusta för strid, och den svekdebatt som kommer uppstå efter en kraftig nedskärning blir svår att hantera för ett miljöparti som redan kompromissat bort många ideal.

Förra veckan bad finansministern Utrikesdepartementet och Margot Wallström att analysera vad som skulle hända om man flyttade 60 procent av biståndsbudgeten till flyktingmottagning, vilket läckte till Ekot. Så gjorde även UD:s svar. Medan Sida offentligt gick ut med en lång lista över barn som skulle mista sin skolgång, mödrar som skulle dö i barnsäng och miljontals människor som skulle lämnas utan rent vatten, höll sig UD till den pragmatiska ton som inte är anpassad för medborgarnas öron. De oroade sig för Sveriges eftertraktade plats i FN:s säkerhetsråd liksom för att bilden av »Sverige som stormakt inom bistånd och utvecklingspolitiken« skulle raseras och att »vi skulle bli som vilket annat land som helst«.

FN och Ban Ki-moon har lyft fram Sverige som ett föregångsland när det kommer till bistånd och närvaro i organisationen. I OECD:s utvärderingar av biståndsarbete får Sverige generellt goda omdömen i jämförelse med andra länder. Det beror mer på att Sverige håller sig till sitt enprocentsmål än på konkreta resultat.

Bland såväl politiker som tjänstemän och frivilligorganisationer finns en känsla av ansvar att axla, om att vara ett exempel och ett gott föredöme. Den är svår att utvärdera.

Om det har funnits kritik mot möjligheten att kvalitetssäkra biståndsprojekt som riktat sig mot fattigdomsbekämpning, är det ingenting mot hur svårt det är att mäta effekten av att vara en god förebild.

Svenska Dagbladets biståndskritiska krönikör Jenny Norberg tycker att vi borde strunta i att vara bäst i den internationella klassen. »Det vore kanske inte en så tokig tanke att försöka bli stormakt på integration i stället«, föreslog hon nyligen.

Sannolikt kommer det svenska biståndsmålet att överleva, även om pengarna slussas åt alla möjliga håll. Bistånd är ett begrepp för Sverige att försvara, ibland mer än den verksamhet som faktiskt ryms inom det.

För en procent är ett heligt tal. Den procenten står för vad vi tycker oss vara i världen: inte vilket land som helst.