Mats A Nilsson: Regeringens elpolitik är humbug

”Regeringen har genomfört 70 åtgärder för att stärka elsystemet.” Formuleringen har upprepats i intervjuer och pressmeddelanden. Den är avsedd att signalera handlingskraft. Och det gör den. Men samtidigt väcker den en mer grundläggande fråga som sällan ställs i energidebatten: hur vet regeringen att dessa åtgärder faktiskt leder till ett bättre elsystem och vad händer om de inte gör det?

Närings- och energiminister Ebba Busch och hennes departement har samlat åtgärderna i sex dokument som tillsammans sägs täcka hela energisystemet: elproduktion, elnät, elmarknad, energieffektivisering, energiplanering samt värme, gas och vätgas. Ambitionsnivån är hög och listorna långa. Samtidigt är det värt att notera att det inte är helt enkelt att faktiskt summera materialet till 70 åtgärder. Även med en generös tolkning av vad som räknas som en åtgärd är gränsdragningarna otydliga och sammanräkningen svår. Det är i sig ett problem, men som förtjänar en egen diskussion.

I den här texten utgår jag därför från regeringens egen siffra och ställer en annan fråga: hur vet regeringen att de åtgärder som räknas upp faktiskt fungerar?

Dokumenten sprudlar av aktiviteter (åtgärder) men saknar något annat. Var finns tydliga mekanismer för återkoppling, omprövning och ansvar? När man läser dokumenten framträder ett tydligt mönster. Många av åtgärderna formuleras som uppdrag till myndigheter. Energimyndigheten ska analysera. Energimarknadsinspektionen ska utreda. Svenska kraftnät ska kartlägga och redovisa. Det kan vara rimliga verktyg i sig. Men i de flesta fall saknas svar på tre grundläggande frågor: vad ska räknas som ett lyckat resultat? När ska utfallet bedömas? Och vad ska hända om åtgärden inte leder till förbättring?

Ett särskilt illustrativt exempel gäller regeringens uppdrag till Svenska kraftnät att utreda elområdesindelningen. Uppdraget presenteras som en åtgärd för att analysera hur dagens indelning påverkar elsystemet och prisbildningen. Men redan från början är dess räckvidd tydligt begränsad. Svenska kraftnät har själva klargjort att myndigheten inte avser att föreslå en ny indelning av elområdena. Uppdraget är en utredning kort och gott, men det är inte avsett att bli ett beslutsunderlag för förändringar. Det innebär att utfallet i praktiken är känt redan när åtgärden beslutas.

Utredningen kan beskriva konsekvenserna av dagens system, men är inte konstruerad för att leda till en omprövning av den struktur som i hög grad avgör regionala prisskillnader och flaskhalsar i elsystemet. Trots detta räknas utredningsuppdraget som en genomförd åtgärd i regeringens sammanställning. När resultatet redovisas finns inga angivna kriterier för vad som ska ske därefter. Ska slutsatserna accepteras som slutpunkt? Ska de leda till politiska ställningstaganden? Eller till nya utredningar? Det framgår inte. Åtgärden kan bockas av, oavsett att den mest ingripande systemfrågan uttryckligen ligger utanför uppdragets ram.

Samma logik återkommer i andra delar av materialet. Regeringen ger uppdrag om efterfrågeflexibilitet och aggregeringstjänster, med ambitionen att stärka elsystemet och minska behovet av nätutbyggnad. Men dokumenten anger inte hur mycket flexibilitet som behövs, till vilken kostnad eller hur man ska avgöra om åtgärderna faktiskt ersätter investeringar i nät och produktion. Det saknas även kriterier för när strategin bör omprövas om den inte levererar. Liknande mönster syns i satsningarna på energiplanering. Lokal och regional planering ska stärkas, nya verktyg tas fram och myndigheter får samordningsuppdrag. Men det framgår inte hur planeringen ska utvärderas i efterhand. Har den lett till kortare ledtider? Färre flaskhalsar? Lägre systemkostnader? Eller främst till fler planer och nya processer?

Detta pekar mot ett bredare styrningsproblem. Staten uppmuntrar hushåll och företag att investera i elbilar, värmepumpar och flexibilitetslösningar, ofta med hänvisning till just de åtgärder och inriktningar som räknas upp i regeringens sammanställningar. Samtidigt förändras tariffer, nätavgifter och marknadsregler, ibland i motsatt riktning mot de ursprungliga signalerna.

För den som redan har investerat utifrån tidigare politiska vägval finns ingen motsvarande mekanism för omförhandling, kompensation eller ansvar när spelreglerna ändras. Politiken fungerar därmed som vägledning, men inte som ett ömsesidigt åtagande.

Sammantaget fungerar de ”70 åtgärderna” som en form av indikativ planering. De pekar ut riktningar och prioriteringar. Men de saknar den disciplin som normalt förknippas med styrning. Var finns en systematisk utvärdering, tydlig prioritering mellan mål och avveckling av åtgärder som inte levererar? I stället staplas nya initiativ ovanpå gamla, utan att något riktigt avslutas. Resultatet blir en politik där fokus hamnar på antalet åtgärder snarare än på deras effekt. Det kan skapa ett intryck av handlingskraft, men det försvårar lärande och ansvarstagande. I ett tekniskt komplext system som elsystemet är frånvaron av återkoppling inte neutral. Den ökar risken för att fel förstärks och kostnader permanentas. Frågan är därför inte om staten gör för lite, utan om den vet vad den faktiskt gör när den försöker göra så mycket? Hur många ”åtgärder” som genomförts säger väldigt lite. Den stora frågan är vem som avgör vilka som faktiskt fungerar och vad som borde upphöra.

Mats A Nilsson är docent och lektor i samhällsvetenskap vid Södertörns högskola.

***

Läs även: Keith Wijkander: Parisa Liljestrand står inför ett svårt vägval

Läs även: Magnus Söderberg: ”Dyra och dåliga elnät är statens fel”