Daytonfördraget 30 år – ett jubileum utan fanfarer

Ett jubileum med mycket smolk i bägaren inträffar i dag. Den 21 november 1995 signerade Serbiens, Bosniens och Kroatiens presidenter Slobodan Milosević, Alija Izetbegović och Franjo Tudjman på flygbasen Wright-Patterson i Dayton, Ohio ”The Genereal Framework Agreement for Peace in Bosnia-Hercegovina”, mera känt som Daytonfördraget, The Dayton Accords. 

I tre veckor hade de nationalistiska presidenterna från de största post-jugoslaviska staterna suttit instängda med sina delegationer på den amerikanska flygbasen för att försöka hamra fram ett avtal som skulle göra slut på det nära fyra år långa kriget i Bosnien, den dödligaste konflikten i Europa sedan andra världskriget (i dag har Rysslands anfallskrig i Ukraina förstås övertagit den bestämningen).

Kriget hade krävt mer än 100 000 människoliv, miljoner människor hade fördrivits och det kulminerade i folkmordet i Srebrenica, där mer än 8000 bosniakiska män och pojkar dödades av serbiska styrkor.

USA:s mästerförhandlare Richard Holbrooke, med EU:s Carl Bildt som bisittare, hade drivit på förhandlingarna i Dayton som under de sista dagarna var mycket nära att haverera flera gånger. Vid ett tillfälle stod den kroatiske presidenten Tudjmans flygplan med motorerna i gång och på väg att starta när Holbrooke lyckades övertala honom att återvända till förhandlingsbordet.

Avtalet stoppade våldet i Bosnien, men skapade samtidigt en statsstruktur vars hållfasthet i dag prövas hårdare än någonsin. Den centrala utmaningen kommer inifrån den bosniska staten själv – från den serbiska ”entiteten” Republika Srpska (RS) och dess ledare Milorad Dodik.

I dag kan man tyvärr bara konstatera att Dayton blev ett episkt misslyckande och att Bosnien långsamt driver mot fullständig upplösning, med serbledaren Dodik som huvudansvarig. Milosević, Izetbegović, Tudjman och Holbrooke har alla lämnat jordelivet och bara Carl Bildt är ännu kvar av de fem män som hamrade fram Daytonfördraget. 

Kritiken mot Dodik handlar inte om vanliga politiska meningsskiljaktigheter, utan om ett systematiskt och långvarigt undergrävande av de institutioner, lagar och mekanismer som Daytonavtalet skapade.

Daytonavtalet byggde på ett intrikat maktdelningssystem. Staten består av två ”entiteter” (i praktiken delstater): ”Federationen Bosnien-Hercegovina” och ”Republika Srpska” (RS), med en svag centralregering och ett tredelat centralt presidentkollegium.

Stabiliteten skulle garanteras av internationell militär närvaro, och en civil komponent med den ”höge representanten” (OHR) med långtgående maktbefogenheter. Även om denna konstruktion, som egentligen var tänkt att vara tillfällig och ett övergångssystem, lyckades stoppa våldet, så cementerade den samtidigt Bosniens etniskt-territoriella delning. För eliten i Republika Srpska blev Dayton ett verktyg för att reellt underminera Bosnien som fungerande stat. 

När Dodik kom till makten i slutet av 1990-talet sågs han i väst som en moderat kraft, i motsats till de gamla nationalistiska ledarna under kriget. Hans politiska parti kallade sig ”socialdemokratiskt”, vilket det snabbt visade sig inte vara alls.

Dodik har i stället drivit tre strategier: För det första har han återkommande hävdat att Bosnien är en ”påhittad stat” och att RS har rätt att lämna unionen. Han har också konsekvent motarbetat den höge representanten, vägra att acceptera myndighetens beslut och kallat den illegitim. Slutligen har han arbetat för att skapa parallella institutioner i RS, med en egen rättsordning, försök att skapa en egen militär kommandostruktur och återkommande bojkott och blockering av centralregeringens organ.

Det är inte dramatik i rubrikform, men ett långsamt och långsiktigt arbete för att underminera Daytonfördragets institutioner.

Under flera perioder har representanter från RS vägrat delta i presidentpresidiet, parlamentet eller myndighetsorgan – vilket gör att viktiga beslut inte kan fattas. Även när blockaderna hävs, återkommer de regelbundet som politiskt verktyg. RS har antagit lagar som direkt strider mot Bosniens konstitution, exempelvis lagar som ogiltigförklarar beslut från konstitutionsdomstolen.

Dodik har öppet angripit oberoende medier, hotat journalister och försökt skapa full kontroll över offentlig information i RS. Samtidigt har RS blivit ekonomiskt beroende av stöd och lån från Ryssland och Ungern. Han får också regionalt stöd av Serbiens president Aleksandar Vučić.

EU och USA har kontrat med sanktioner mot Dodik, men de har varit svaga och otillräckliga. För en månad sedan upphävde Donald Trump en del av de amerikanska sanktionerna mot Dodik och i EU blockeras hårdare åtgärder av Ungern.

Krisen skärptes i början av 2025, när Dodik dömdes till ett års fängelse av en statsdomstol som förbjöd honom att ha offentliga ämbeten under sex år. I augusti avsatte den centrala valkommissionen honom formellt från presidentposten i RS, vilket utlöste ett nyval. Trots detta fortsätter han att agera som president och styr med hjälp av sin lojale presidentkandidat Siniša Karan, RS nuvarande inrikesminister. Presidentvalet ska hållas den 23 november och med Karan som säker vinnare. Han väntas dock i praktiken att överlämna makten till Dodik.

Den tragiska verkligheten är att Bosnien 30 år efter Dayton står bara en hårsmån från en ny fullständig delning och kanske ett nytt våldsutbrott. Den internationella militära närvaron är inte längre under ledning av NATO, utan har ersatts av EU:s Operation ALTHEA med bara 1100 trupper. Det skulle kräva en ny massiv truppinsats av NATO för att stoppa Dodiks planer för fullständig separation – men det är osäkert om NATO med Donald Trump i Vita huset kan nå enighet om en ny insats i Bosnien.

Själv tittar jag med viss sorg tillbaka på vad jag skrev om Daytonavtalet i DN den 22 november 1995:

”När NATO-trupperna har rest kan det vara dags för de nationalistiska ledarna i Bosniens tre folkgrupper att ta fram sina gamla dagordningar – och så kan de gamla konflikterna börja på nytt.”

Christian Palme var Balkan- och Centraleuropakorrespondent på Dagens Nyheter 1993-1998.