Moderata motsatser

Alliansregeringens finansminister Anders Borg introducerades redan vid tillträdet som ett ambitiöst, ekonomiskt skolat, kunnigt och kunskapstörstande statsråd, med bakgrund och erfarenhet från finansmarknaden. Genom sitt sätt att använda vetenskapliga termer och uttryck, med återkommande hänvisning till ekonomisk teori och etablerad forskning, kom han tidigt att dominera den politisk-ekonomiska debatten i landet. Uttrycket ”evidensbaserad teori” var så vanligt återkommande, att det internt i Moderaternas riksdagsgrupp användes som ett skämtsamt uttryck för sådant som inte fick ifrågasättas. Alliansens ekonomiska politik var på många sätt traditionell, men fick en mer offensiv framtoning genom den nytillträdda finansministerns återkommande hänvisningar till vetenskapen och evidensbaserade teoretiska ”sanningar”. Både externt och internt blev den ekonomiska politiken ett bräckjärn för Alliansregeringen som varken politiska motståndare och interna kritiker kunde bemöta.

Under alliansåren fick finansdepartementet en hegemonisk roll i svensk politik. Finansminister Borg blev snabbt den centrala aktören, inte bara genom sin formella position utan också genom att konsekvent utnyttja budgetsystemets centraliseringslogik. Den redan starka ställning som departementet fått efter 1990-talets kris förstärktes när Borg använde sin roll som ”grindvakt” för att styra eller blockera andra ministrars initiativ. Budgetsystemet, med utgiftstak och en toppstyrd process, blev ett kraftfullt verktyg för att kontrollera resursfördelningen. Under Borg blev detta inte bara teknokrati utan en maktstrategi. Kritik framfördes både intern och externt mot att departementets arbetssätt utvecklades i riktning mot en mer sluten och expertstyrd struktur, där det blev svårare för kritiska perspektiv att få genomslag.

Regeringen Reinfeldts ekonomiska politik blev snabbt framgångsrik, delvis tack vare att den tillträdde under högkonjunktur – något unikt för en borgerlig regering. De finanspolitiska ramverken från Lindbäck-kommissionen på nittiotalet, särskilt slopandet av indexuppräkningar i socialförsäkringarna, bidrog till växande överskott och minskad statsskuld. Regeringen ställdes inför strukturella problem som hög sjukfrånvaro och lågt arbetsmarknadsdeltagande, men använde Anders Borgs akademiska auktoritet för att genomföra omfattande reformer. Jobbskatteavdrag och förändringar i välfärdssystemen ökade köpkraften och stödde tillväxten – men väljarnas förtroende stärktes först i samband med finanskrisen 2008.

Redan i finanskrisens inledning valde Anders Borg en folkligt inställsam linje gentemot finansmarknaden – särskilt bankerna. Han kritiserade bonusar och höga löner, kallade näringslivet ett särintresse och lyfte fram ”den svenska modellen” som föredöme. Kritiken fick närmast religiösa drag, där opportunism kombinerades med sakligt motiverade åtgärder som stärkt insättningsgaranti och nya regleringar. Bankchefernas bonusar ställdes mot låntagarnas räntor, aktieutdelningar mot krav på högre kapitaltäckning.

Det var dock främst omvärldens reaktioner efter finanskrisen 2008–2009 som cementerade Borgs rykte som framgångsrik finansminister. Inför valet 2010 skrev The Economist att Sverige kunde göra anspråk på att vara Europas mest framgångsrika ekonomi. The Washington Post kallade Sverige 2010 för ”The Rockstar of Recovery”, och året därpå utsåg Financial Times Anders Borg till Europas bästa finansminister. Trots växande inhemska problem kunde han rida på den internationella hyllningsvågen under resten av sin tid som finansminister. Samtida kritik från borgerliga ekonomer och forskare försvann i bruset av lovord.

Ekonomiska förhållanden kan tolkas på olika sätt beroende på val av indikatorer, mätmetoder och teoretiska utgångspunkter. Exempelvis är hög sysselsättning inte nödvändigtvis liktydigt med låg arbetslöshet, eftersom dessa mått bygger på olika definitioner och kan ge skilda signaler om arbetsmarknaden. Ekonomisk tillväxt kan beskrivas i absoluta termer, som BNP, eller justerat per capita, vilket ger en mer rättvisande bild av levnadsstandarden i landet. Analyser påverkas också av om historiska data eller prognoser används, samt av metodval som årsvisa jämförelser, löpande priser eller kedjeindex. Teoretiska ramverk – exempelvis keynesianska eller monetaristiska modeller – lyfter fram olika aspekter beroende på konjunkturläget.

Mot denna bakgrund kan beslutsfattare, med hjälp av statistiska och ekonometriska verktyg, selektivt framställa det ekonomiska läget – inte nödvändigtvis i strid med teorin, men med möjlighet att forma tolkningen utifrån politiska syften. Detta kan leda till att finanspolitiska åtgärder motiveras på till synes motsägelsefulla grunder utan att vara teoretiskt fel. För den strategiske ekonomen erbjuder teorins inneboende motsägelser en chans att skräddarsy budskapet – något Borg behärskade väl genom att skickligt växla mellan teori och praktik för att stärka sin politiska linje.

Våren 2009 beslöt G20-länderna tillsammans att motverka den lågkonjunktur som följde finanskrisen genom att föra en expansiv finanspolitik. Anders Borg stödde det beslutet, trots att det var i strid med den linje han slagit fast i budgetdebatten några månader tidigare. Trollformeln utformades, som så ofta, i termer av ekonomisk teori: I finansplanen introducerades begreppet ”automatiska stabilisatorer” hösten 2009 som ett sätt att lösa konflikten mellan de två motstridande budskapen. Med det avses de automatiska utgiftsökningar som framför allt drabbar a-kassa och andra delar av statsfinanserna i en lågkonjunktur – och som stabiliserar hushållens köpkraft, ökar efterfrågan och stimulerar ekonomin utan att det krävs politiska beslut. Genom att också räkna in dessa automatiska ”stimulanser” som en del av finanspolitiken kunde den kreativa finansministern inför en förvånad riksdag ge besked: Sverige för en mer expansiv finanspolitik än något annat EU-land.

Det lät betryggande, men var en sanning med modifikation – eller i varje fall en nytolkning av begreppet expansiv finanspolitik. Både EU-kommissionens och finansdepartementets egna siffror visade nämligen att nettoresultatet av den ekonomiska politiken i själva verket var en åtstramning. Sverige var tillsammans med Ungern och Schweiz det enda landet som enligt OECD:s beräkningar inte förde en expansiv finanspolitik. Sverige bromsade i uppförsbacken.

Intressant nog hade Borg tidigare argumenterat mot uppfattningen att de automatiska stabilisatorerna skulle ses som inslag i en aktiv finanspolitik, framför allt av tre skäl: En politik baserad på automatiska stabilisatorer är bakåtblickande och kan istället bidra till att stora kast i efterfrågan. Utbudsstörningar i ekonomin bör därför mötas av utbudsstimulanser och inte med efterfrågestimulanser. Men det mest avgörande problemet med de automatiska stabilisatorerna är att de kan ha negativa effekter på tillväxten, eftersom höga marginaleffekter i skatte- och transfereringssystem har en negativ effekt på resursallokeringen i ekonomin (Borg 2003). Detta var invändningar som i det politiska läget efter finanskrisen inte var användbara, och svängningen säger en del om flexibiliteten i Borgs personlighet.

Trots att Alliansens krispolitik inte fullt ut följde Borgs tidigare teoretiska linje, blev utfallet framgångsrikt: Sverige undvek stora budgetunderskott och höll statsskulden låg – till skillnad från många andra industriländer. Samtidigt införde regeringen 2010, trots återhämtning, expansiva åtgärder som jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter – politiskt motiverade, men i strid med klassisk stabiliseringspolitik.

Internationellt hyllades Borg, särskilt för insatsen i Ekofin-rådet där Sverige gav Lettland ett krislån som stabiliserade Baltikum och därigenom skyddade svenska banker som var stora på den lettiska marknaden. På hemmaplan blev arbetslinjen en tydlig och framgångsrik strategi – sysselsättningen ökade trots lågkonjunkturen.

Men brister fanns: trots låg statsskuld hade Sverige ett strukturellt underskott efter krisen. Tillväxtsiffrorna såg starka ut, men de baserades ofta på jämförelser med krisåret 2009 snarare än åren före. Justering för befolkningstillväxt saknades, vilket gav en missvisande bild. Även valet av indexmodeller i prognoser och målbedömningar dolde underskott.

Anders Borgs pragmatism blev här tydlig: han använde sin trovärdighet för att driva igenom åtgärder som ibland motsade tidigare idéer. Från att ha förespråkat aktiv konjunkturpolitik med strukturreformer, gled han mot en mer renodlad strukturpolitik – ett tecken på politisk anpassningsförmåga snarare än ideologisk dogmatism.

Inom departementet viskades det om hur Borgs hårda styrning förvandlade tjänstemän, sakkunniga och ministrar på andra departement till maktlösa handläggare. Ett tydligt exempel var annekteringen av försvarsdepartementet efter konflikten med försvarsminister Mikael Odenberg, som avgick dramatiskt år 2007. Odenberg, en nyckelfigur i Alliansens bildande, sågs som jämbördig med Borg. Få hade väntat sig att en moderat finansminister skulle driva igenom större försvarsbesparingar än tidigare socialdemokratiska regeringar – men det var exakt vad som skedde 2007 och 2008. Konflikten gällde främst styrningen av försvarets materielförsörjning. En förändring av indexet för kostnadsutvecklingen av försvarsmateriel (FKI) bidrog senare till urholkad ekonomi och effekt inom försvaret. Riksrevisionen konstaterade att flera projekt som regeringen avbrutit senare återupptogs – till högre kostnader. Totalt rörde det sig om 15 av 32 projekt (Riksrevisionen, 2012).

Oavsett om nedskärningarna var sakligt motiverade eller ett sätt att neutralisera en intern maktkonkurrent, fick frågan stor betydelse. Inom den moderata riksdagsgruppen väckte Borgs agerande starka reaktioner. Att han själv var vapenvägrare, och att reservofficeren Odenberg ersattes av ytterligare en vapenvägrare, förbättrade inte stämningen. Protesterna möttes av bryska tillrättavisningar, särskilt mot moderater i försvarsutskottet, vilket bidrog till att flera tunga försvarspolitiker inte ställde upp för omval 2010. Tillsammans med den moderata riksdagsgruppens ledare Anna Kinberg Batra utvecklade Borg denna dominans till en strategi för att kontrollera riksdagsgruppen. Kritiska ledamöter kunde omplaceras eller frysas ut utan motivering eller förklaring.

Det finns flera exempel okänslig hantering av Anders Borgs regeringskollegor. År 2008 varnade socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrson (M) för att de nya utförsäkringsreglerna – den så kallade ”stupstocken” – kunde få orimliga följder. Trots detta drev finansdepartementet igenom förslaget. När problemen blev tydliga 2011 tvingades regeringen backa. Husmark Pehrson hade då redan fått ta ansvar för misslyckandet, lämnat regeringen och kort därefter även politiken (Dagens Medicin, 2011). Ett liknande mönster sågs med infrastrukturminister Åsa Torstensson (C). Trots varningar om eftersatt järnvägsunderhåll fick hon ensam bära ansvaret för det kaos som drabbade SJ vintern 2009–2010. Problemen var strukturella: spår, växlar, signalsystem och kontaktledningar var nedgångna, liksom vägnätet med slitna broar och dålig dränering. Underhållskrisen speglade Borgs uttalade ointresse för infrastruktur. I stället för långsiktiga budgetprioriteringar lades ansvaret på ministerns operativa roll. Även Åsa Torstensson lämnade regeringen efter valet och sedermera även riksdagen.

Konflikten med finansmarknadsminister Mats Odell (KD) var särskilt intressant (DN, 2011). Deras motsättningar grundade sig i olika förhållningssätt till finansmarknaden. Anders Borg föredrog, som nämnts ovan, publikfriande konfrontationer med banker och näringsliv, medan Odell hade goda relationer med både finanssektorn och de organ som granskar den ekonomiska politiken. Borg utnyttjade skickligt de interna spänningarna inom Kristdemokraterna och efter valet offrade Göran Hägglund sin partiledarkonkurrent Odell, med hänvisning till behovet av arbetsro i finansdepartementet (Bergström, T, 2014).

Borgs relation till externa expertorgan präglades också av friktion. När Finanspolitiska rådets ordförande Lars Calmfors 2010 kritiserade jobbskatteavdragets utformning och brist på utvärdering, svarade Borg med att ifrågasätta rådets legitimitet (Calmfors, 2012). Konflikten försvårade relationen mellan finansdepartementet och rådet, vilket i sin tur påverkade rådets möjligheter att fullt ut verka som oberoende granskare (Finanspolitiska rådet, 2023). Ett liknande mönster kunde skönjas i relationen till andra kritiker. Urban Bäckström, dåvarande VD för Svenskt Näringsliv och tidigare riksbankschef, bemöttes vid flera tillfällen offentligt i skarpa ordalag – något som av vissa tolkades som en personlig reaktion snarare än ett bidrag till en saklig debatt (DI, 2011).

Borgs tid som finansminister präglades av stor personlig makt, teknokratiskt ledarskap och stort medialt genomslag. Trots att han aldrig avslutade sina forskarstudier i nationalekonomi lyckades han bygga ett rykte som ideologiskt driven, teoretiskt skarp och analytiskt inriktad politiker. Hans inflytande sträckte sig långt utanför finansdepartementet och kom att forma hela Alliansregeringens politiska inriktning (Wrede, J, 2015). Under hans ledning blev finansdepartementet både grindvakt och maktcentrum, där det reformerade budgetsystemet med utgiftstak och fleråriga ramar gav ett kraftfullt verktyg att påverka andra ministrars reformambitioner.

När Elisabeth Svantesson tillträdde som finansminister i oktober 2022 var förutsättningarna annorlunda. Hon leder en minoritetsregering (M, KD, L) beroende av stöd från Sverigedemokraterna genom Tidöavtalet, vilket kräver mer förhandling, samordning och parlamentarisk förankring. Svantesson har en starkare akademisk bakgrund än Borg, med en licentiatexamen i nationalekonomi från Örebro universitet, där hon forskat om arbetsmarknad och jämställdhet.

Elisabeth Svantessons första tid präglades av pragmatism och försiktighet, där ekonomisk återhållsamhet balanserades mot partipolitiska krav. Efter valet 2022 och en stabil majoritet genom Tidöavtalet kunde regeringen driva större delar av sin ekonomiska politik. Svantesson blev då en nyckelspelare i samordningen mellan regeringen och Sverigedemokraterna. Hon framstod inte som en dominant strateg i Borgs anda, utan som en förankrande kraft bakom reformer i bidragssystem, arbetslinje och offentliga finanser – med fokus på långsiktig stabilisering snarare än personlig maktutövning.

Moderaternas ekonomiska politik under Elisabeth Svantesson kan inte förstås utan perioden 2014–2022, då partiet var i opposition men ändå utövade stort inflytande. Efter Alliansens avgång 2014 fortsatte Moderaterna, tillsammans med övriga borgerliga partier och senare med stöd av Sverigedemokraterna, att driva igenom delar av sin ekonomiska agenda i riksdagen. När decemberöverenskommelsen bröts 2015 kunde oppositionens budgetar vid flera tillfällen vinna gehör – exempelvis höstbudgeten 2015 och flera tilläggsbudgetar (Aylott & Bolin, 2020). Under denna tid låg moderaternas fokus på arbetslinjen, sänkt skattetryck och stramare bidragssystem. Politiken utvecklades mot att ställa krav på motprestation för försörjningsstöd och införa skattelättnader för låga inkomster. Åtgärderna byggde vidare på Borgs strukturpolitiska grund, men med ökat fokus på kontroll, effektivisering och migrationsekonomiska hänsyn.

När Svantesson tillträdde som finansminister 2022 mötte hon ett nytt ekonomiskt landskap präglat av krig i Europa, energikris, inflation och geopolitisk oro. Hon betonade återhållsam finanspolitik och långsiktig budgetdisciplin. Till skillnad från Borg, som försvarade expansiva åtgärder under krisen 2008 med hänvisning till ”automatiska stabilisatorer”, har Svantesson betonat att politiken inte får spä på inflationen – trots lågkonjunktur och pressade hushåll (DI, 2023).

Budgeten för 2026 markerar en viss förskjutning i Elisabeth Svantessons ekonomiska politik jämfört med hennes tidigare, mer återhållsamma linje. Trots att hon tidigare betonat budgetdisciplin och försiktighet i kriser, satsar regeringen nu stort på hushållen genom skattesänkningar, sänkt matmoms och lägre avgifter – åtgärder som syftar till att stimulera konsumtion och öka framtidstron i en utdragen lågkonjunktur.

Detta visar en mer offensiv och expansiv politik, men med fortsatt ideologisk förankring i Moderaternas kärnvärden: arbetslinjen, ansvarstagande och ekonomisk stabilitet. Retoriskt framhåller Svantesson begrepp som ”förtroende” och ”framtidstro” snarare än tekniska ekonomitermer, vilket skiljer henne från Anders Borgs mer teknokratiska och centraliserade stil.

Även retoriskt märks skillnader. Anders Borg klädde politiken i ekonometriska termer för att vinna legitimitet (Borg, 2009), medan Svantesson använder ett mer kommunikativt och ideologiskt språk, där stabilitet, ansvar och hushållsekonomi står i centrum. Åtgärder presenteras som en fråga om ”förtroende” snarare än ”stimulans”, vilket signalerar en mer konservativ budgetlinje. Samtidigt består grundprinciper som arbetslinjen. Under Borg låg fokus på att förändra incitamentsstrukturen i välfärden för att öka arbetsutbudet, medan Svantesson också lyfter kulturella och integrationsrelaterade krav – till exempel deltagande i svenskundervisning och praktik som villkor för ersättning (Moderaternas valplattform, 2022).

Perioden 2014–2022 innebar också en förändrad syn på statsbudgetens roll. Där tidigare regeringar kunde reformera under högkonjunktur utan kritik, har Svantesson mött hårdare krav från bland andra Riksrevisionen och Finanspolitiska rådet på återhållsamhet – även under svåra tider. Tyngdpunkten i debatten har i stället legat på att anpassa stimulanserna till konjunkturläget.

Sammantaget har Svantesson fört en mer ideologiskt tydlig och konservativ politik än sin företrädare. Genom att kombinera arbetslinjen med krav på ansvar, integration och budgetdisciplin har hon format en politik anpassad till samtidens kriser, men med tydliga rötter i partiets ekonomiska tradition.

Jämförelsen visar två olika ledarstilar: Borg som personcentrerad, konfrontativ och medialt stark, där teori blev ett politiskt verktyg; Svantesson som institutionellt förankrad, dialoginriktad och strategiskt samordnande. Trots dessa skillnader förenas de av arbetslinjen – en fortsatt kärna i Moderaternas ekonomisk politik.

Anders Borg gav efter åren i regeringen ut självbiografin Finansministern – en titel som speglar hans ledarskap, byggt på dominans över narrativ, budget och parti. Elisabeth Svantesson representerar ett annat förhållningssätt. Skulle hon skriva sina memoarer vore Förhandlaren en mer passande titel. Hon leder genom dialog, kompromiss och samordning – något som krävs i dagens splittrade parlamentariska landskap. Där Borg kunde styra med personlig styrka, måste Svantesson förankra varje steg. I kontrasten mellan dem syns också ett skifte i politisk kultur: från monolog till dialog, från dominans till diplomati.

Fotnot: Skribenten är dubbel magister i finansiell ekonomi och ekonomisk historia. Han var riksdagsledamot för Moderaterna 1998–2002 (ersättare 2004) samt 2006–2014, med särskilt fokus på finanspolitiska och konstitutionella frågor som ledamot i finansutskottet (2006–2010) och konstitutionsutskottet (2011–2014).

***

Läs även: Moderaterna – ett parti utan plan

Läs även: Skuldberget som hotar tillväxten