Vad får vi för biståndspengarna?

Det svenska biståndet uppgår i år till cirka 55 miljarder kronor. Samtidigt är Sveriges budgetunderskott nästan 100 miljarder, pengar som måste lånas upp. Det borde väcka frågan varför Sverige står fast vid idén om att resursöverföringar till fattiga länder ska anses vara obligatoriska. Fattiga länder är ju i regel fattiga därför att de är illa skötta. Ska vi behöva låna pengar för att stötta dem? Men det är en diskussion som sällan hörs.

Att biståndskostnaden ses som en ofrånkomlig pålaga på svenska skattebetalare hänger samman med att den motiverats med svepande formuleringar om internationell solidaritet, utan att ansvariga politiker riktigt förklarade vad det betydde.

På senare år har rena skräckexempel på sådant ”solidariskt” bistånd exponerats. Exempelvis det mångåriga guldregnet över det socialistiska Tanzania som bromsade landets utveckling i flera decennier genom att finansiera en politik som ledde mot bankrutt. Mellan 1962 och 2013 skänkte Sverige 66 miljarder kronor till det som beskrevs som vårt broderland i Afrika. En statlig kommitté kallad Expertgruppen för Biståndsanalys, EBA, under ledning av förre riksbankschefen Lars Heikensten, har gjort en utvärdering av det historiska svenska biståndet till just Tanzania.

Mellan 1972 och 1979 var Sverige den enskilt största internationella biståndsgivaren. EBA slår i sin rapport fast att biståndet baserades på ”ideologiskt släktskap”. Sverige och Tanzania sågs som ideologiska broderländer. Då ska man minnas att mottagarlandet var en enpartistat där oliktänkande sattes i fängelse, ofta till och med innan de hunnit uttrycka sina avvikande åsikter. Kommunistkina var den stora förebilden. Slutsatsen EBA-i rapporten var denna: ”Sverige ansågs ha bidragit till en lägre tillväxt under 1966 till 1992. Givarsamfundet bidrog till den tanzaniska ekonomins kollaps i början av 1980-talet. En del dokumentation tyder på att fattigdomen ökade väsentligt under denna period, och att den troligen var större 1996 än i mitten av 1970-talet.”

Berättelsen slutar inte där. Förra året tog Tanzania emot en halv miljard från Sverige.

Att pengarullningen har kunnat pågå ostört så länge beror på att det svenska biståndsorganet Sida mycket länge drevs av ett utbetalningsmål. Pengarna skulle ut till varje pris, annars sprack det omhuldade enprocentmålet, alltså att en procent av Sveriges BNP skulle användas för biståndsverksamhet. Nu är det målet avskaffat, det var en av Tidöregeringens första åtgärder på biståndsfronten, men fortfarande undrar många biståndskritiker vad vi egentligen får för pengarna.

En bättre värld, svarar de som vill försvara biståndet och helst se det öka. Det är dock svårt att finna bevis för att den hypotesen stämmer.

Biståndet blir allt mer politiserat och regeringen har en strävan att ersätta det med handel, så långt det går. Det låter bra men är inte alltid så enkelt att genomföra. De resurssvaga länder som förväntas övergå från att vara biståndsmottagare till att bli handelspartners har sällan attraktiva varor att erbjuda Sverige. Det som är positivt är dock att den sämsta formen av bistånd är utfasad, det som kallas generellt budgetstöd. Det innebär att man överför kontanter till ett mottagarland i exempelvis Afrika och sedan bara hoppas att pengarna används på ett klokt sätt.

När moderaten Johan Forssell tillträdde som bistånds-och utrikeshandelsminister 2022 satte han upp höga mål. Intervjuad av Fokus i början av 2023 sa han att han var helt ointresserad av att förvalta den misslyckade socialdemokratiska biståndspolitiken. Han ville tänka nytt och göra om. Många biståndskritiker hoppades att det skulle innebära omvälvande förändringar – läs: nedskärningar – av det svenska biståndet, men så blev det inte riktigt. Forssell tvingades inse att det biståndsindustriella komplexet är en trögstyrd skuta som inte tvingas ur kurs så lätt. Det har att göra med biståndets själva natur. Hur det har utvecklats från enkel hednamission till en världsomspännande verksamhet som sysselsätter och skapar karriärbanor åt en enorm mängd människor. Ett ansenligt antal av dem verksamma i Sverige.

Det svenska biståndet fördelas grovt räknat i tre huvudposter. Finansiering av EU:s och FN:s olika biståndsprogram, bilateralt stöd till enskilda länder och därutöver ekonomiskt stöd till frivilligorganisationer. Den svenska paraplyorganisationen ForumCiv samlar ungefär 180 grupper av vilka de flesta sysslar med olika former av bistånd världen över. Den övergripande parollen är att verka för ”en rättvis och hållbar värld”, enligt ForumCivs egen presentation. Organisationen skriver att den arbetar med ”civilsamhällens kapacitetsutveckling”. Den vill stärka demokrati och mänskliga rättigheter, stödja kvinnor i civilsamhället och slå vakt om jämställdhet mellan könen. Problemet med dessa målsättningar är att det är praktiskt taget omöjligt att utvärdera om projekten lyckas.

Det tyckte även Johan Forssell som började med att dra osthyveln över finansieringen av ForumCiv. Vid det senaste årsskiftet meddelade regeringen att samtliga avtal med ForumCiv sägs upp, men eftersom det rör sig om fleråriga avtal dröjer det innan åtgärden får full effekt.

Beskedet utlöste häftiga protester. ”De som försvarar mänskliga rättigheter är under attack”, skrev ForumCivs generalsekreterare Anna Stenvinkel.

En annan tung aktör i det svenska biståndsetablissemanget är Palmecentret. På sin hemsida skriver de: ”Den 13 juni fick Palmecentret det ödesdigra beskedet att vi uteslutits från ansökningsprocessen inom ramen för vårt viktigaste uppdrag, stödet till civilsamhället internationellt.” Det var Johan Forssells efterträdare, moderaten Benjamin Dousa, som låg bakom det beslutet.

Det mesta i biståndspolitiken handlar om prioriteringar. Hur ska biståndsbudgeten fördelas? Grundfrågan för Sverige har, lite tillspetsat, blivit: Ska vi stödja kvinnors rättigheter i Afrika, eller Ukrainas överlevnad? Det är nämligen Ukraina som får en allt större del av det svenska ekonomiska utlandsstödet. Dousa meddelade helt nyligen att regeringen vill omfördela ytterligare miljarder av biståndsbudgeten till Ukraina.

–Vi gör det för att det är moraliskt rätt men också för att Ukraina är vår första försvarslinje, sa han.

Nästa år ska minst 9 miljarder kronor gå till civilt stöd i Ukraina. Det ska ske genom det som kallas omfördelningar och omprioriteringar inom biståndsbudgeten. Den som trodde att det så starkt kritiserade budgetstödet hade somnat in för gott, får nu tänka om. En betydande del av det svenska stödet till Ukraina ges som just budgetstöd. Pengar rakt in i statskassan i ett land som är känt som ett av Europas mest korrumperade. Nyligen greps ett antal höga tjänstemän anklagade för att ha försnillat pengar i samband med en affär gällande inköp av drönare. Den svenska regeringen har återkommande pekat på risker med korruption inom biståndsverksamheten, därför känns beslutet om budgetstöd lite riskabelt. Det innebär ju konkret att Sverige överlåter åt Ukraina att besluta om hur pengarna ska spenderas.

I den tidigare nämnda intervjun med Fokus betonade Johan Forssell att skattebetalarna ska veta hur deras pengar används. Det kan bli ett problem när det gäller Ukraina.

Idén om att rika länder ska överföra resurser till fattiga länder och på så sätt åstadkomma ekonomisk utveckling tog form redan på 1940-talet, i efterdyningarna av andra världskriget när Världsbanken och Internationella valutafonden IMF skapades. Deras uppgift var att verka för en global ekonomisk tillväxt och där kom snabbt utvecklingsbiståndet att bli en central del. Marshallhjälpen som fick Europa på fötter kom att ses som ett projekt som skulle kunna tillämpas globalt. Att förutsättningarna mellan exempelvis Europa och Afrika skilde sig dramatiskt sågs inte som ett stort problem.

Sixten Heppling skulle kunna kallas det svenska biståndets grand old man. I början av 1950-talet ledde han Centralkommittén för svenskt tekniskt bistånd till mindre utvecklade områden, förkortat CK. Han samordnade svenska folkrörelsers arbete med att bistå fattiga länder och kom framför allt att bli en ledande demagog, en föreläsare av rang som skapade uppmärksamhet kring fattiga människors situation världen över. Han ville att svenskarna skulle vakna upp ur sin välfärdsslummer och se världsfattigdomen. Och dessutom öppna plånböckerna för att avhjälpa densamma. I en radiodebatt sa han: ”För ett stort antal människor i vårt land måste länderna i Asien, Afrika och Latinamerika framstå som en jätteprojektion av en palmomsusad söderhavsö, där fredliga vildar livnär sig på bananer eller kokosnötter, som de plockar direkt från träden, och där de tillbringar den del av dygnet då de inte äter och sover med att uppföra hula-hula-danser eller fläta lysande blommor i sitt blåsvarta hår.”

Heppling ville informera bort den schablonbilden. Han reste land och rike runt och höll totalt mer än 2 000 föreläsningar. År 1953 gav han ut boken Världsnöden och vi. Den användes som studiematerial på kurser, och CK var inte ensam om den här verksamheten. Det fanns ett stort intresse för kunskap kring förhållandena i de fattiga delarna av världen och Kooperativa förbundet, Brevskolan, Utrikespolitiska institutet, Svenska FN-förbundet och många andra försökte engagera svenskarna till att förkovra sig. Sverige beskrevs som en ö av välstånd i ett hav av fattigdom. En bild som har visat sig förvånansvärt livskraftig under decennierna. Invånarna – vi svenskar – på denna ö måste naturligtvis manas till att hjälpa de fattiga och det handlade om att finna formerna för det. Snart föddes föreställningen om att det svenska välståndet inte var moraliskt försvarbart. Sixten Heppling tryckte på sina åhörares ömma punkter när han kallade den svenska isolationismen, som blev tydlig under världskrigen, för en skötesynd. Han hävdade att svensken också led av en ”sinnets isolationism” som måste bearbetas. Det handlade, kort sagt, om att väcka ett dåligt samvete hos de välmående svenskarna och få dem att förstå att världsfattigdomen var, på ett visserligen oklart sätt men ändå, deras skuld.

Sixten Heppling förstod att han måste anpassa sitt budskap till den målgrupp han hade framför sig. Han medgav utan omsvep att han i samtal med näringslivsrepresentanter tryckte på betydelsen av att Sverige uppmuntrade ekonomisk tillväxt i de fattiga delarna av världen med en egoistisk baktanke, att kunna sälja svenska varor dit.

”När jag pratade i en annan grupp av åhörare så kanske det handlade mycket mer om misär, om det medmänskliga, jag försökte vädja till deras förstånd. Det är klart, det fanns flera intressen som vi brukade ta kallblodig hänsyn till när vi utvecklade våra argument. Jag brukade säga att jag struntar i hur folk kommer till slutsatsen att bistånd behövs, huvudsaken är att de kommer dit.”

Forskaren May-Britt Öhman har gjort en genomgång av tidig svensk biståndsverksamhet utifrån ett feministiskt och postkolonialt perspektiv. Hon skriver, a pro på Hepplings redovisning av sin övertalningstaktik, att: ”Svenskt bistånd har såväl historiskt organisatoriskt liksom kulturellt en nära anknytning till svensk mission. […] På samma sätt som religiös mission kom att bli en del av europeisk kolonisering, så blev dess bildspråk och frälsningsteman även en del av biståndsaktiviteten. Att civilisera och sprida lärdom till underutvecklade människor var den nya tidens benämning på i stort sett samma slags verksamhet och det svenska biståndet kom att få en dubbelhet av altruism och egennytta i såväl argumentation som agerande.”

May-Britt Öhman skriver att syftet med den omfattande upplysningskampanjen var att ”fostra svenskarna till medvetenhet om sin egen storhet och andras litenhet.” Ett synsätt som senare kom att utvecklas till föreställningen om Sverige som en humanitär stormakt.

Sixten Hepplings missionsgärning med att uppfostra svenska folket i att tänka rätt angående världsfattigdomen och svenskarnas eget ansvar för densamma utmynnade i två mycket framgångsrika insamlingskampanjer under namnet Sverige hjälper. Miljontals kronor samlades in för biståndsprojekt i bland annat Etiopien. Den etiopiske kejsaren Haile Selassie bjöds till Sverige för att agera draglok i kampanjen. Dessvärre var hans kejserliga framtoning inte riktigt synkroniserad med budskapet om den landsomfattande nöden i hans hemland. Sixten Heppling skrev senare att Haile Selassies uppträdande i Sverige vållade vissa problem.

”Jag minns när kejsaren av Etiopien avslutade ett besök i Sverige med att gå omkring och dela ut guldpengar till högvakten. Det var inte alls bra. Har han råd att betala ut så mycket pengar till högvakten så har han väl råd att göra något i sitt eget land, då ska väl inte vi betala för det. Och när det kom rapporter om att han höll på att ta in offerter på en ny tron för Etiopien, då var det inte bra, då fick folk som hade invändningar vatten på sin kvarn.”

Ända sedan den händelsen har biståndsivrare brottats med den pedagogiska uppgiften att beskriva nöden i fattiga länder som en entydig eländesskildring. Det är anmärkningsvärt hur Hepplings efterföljare inom Sida så väl har lyckats övertyga svenskarna om att det bästa sättet att avhjälpa nöden i fattiga länder, där presidenterna bor i palats och använder statskassan till att köpa privata jetplan, är att stärka just dessa presidenters regeringar med svenska biståndsmedel.

Som May-Britt Öhman skrev så handlade biståndspolitiken redan från början om altruism och egennytta. De egennyttiga aspekterna berörde föreställningen om att världen redan på 1960-talet var överbefolkad och att den växande befolkningen i Asien hotade den välmående västvärlden som hade väsentligt lägre födelsetal. Biståndet borde kunna användas för att åtgärda det problemet. Flera domedagsprofeter trädde fram för att understryka allvaret i situationen. En av dessa var svensken Georg Borgström.

År 1966 publicerade han boken Mat för miljarder. Borgström utnämndes av tidningen Expressen till ”den viktigaste svensken i världen” på grund av sina larmrapporter om det som benämndes befolkningsexplosionen. ”Den snabbt stigande folkvågen hotar att beröva mänskosläktet dess framtid”, skrev han. ”Människorasen har redan för länge sedan överstigit gränserna för jordens försörjningsresurser. Det är sannerligen inte bara Asiens myllrande miljoner, som är berörda. Vår egen civilisation är hotad.”

Den här synen på den globala befolkningsutvecklingen hade gamla anor men fick ett uppsving på 1960-talet och upphöjdes då till ett evangelium som endast hädarna ifrågasatte. Carl Wahren, chef på Sidas befolkningsbyrå skrev en artikel i publikationen Ekonomisk orientering med rubriken Kan befolkningskrisen lösas? Han hävdade där att FN:s statistik visade på att ”mänskligheten plötsligt börjat föröka sig som Egyptens gräshoppor. Det gäller framför allt u-länderna.”

Befolkningskontroll uppfattades som enda möjlighet att undvika en global katastrof och ur svenskt perspektiv ansågs överföring av internationellt bistånd vara en av få tillgängliga metoder för att rädda mänskligheten. ”Fattiga länders galopperande folkökning är en frukt av den fattigdom som de inte kommer ur – på grund av folkökningen,” skrev Sidas dåvarande generaldirektör Ernst Michanek i tidningen Sida Rapport. Redan då betraktades alltså bistånd som en universalmedicin för att lindra alla globala krämpor.

Noteras bör att jordens befolkning 1960 uppgick till cirka tre miljarder och i dag omkring åtta miljarder. I en lärobok för gymnasiet, Världen, Sverige och vi kan man läsa: ”Om världen inte skall gå en katastrof till mötes, måste man snarast vidtaga åtgärder för att hejda den nu pågående befolkningstillväxten.” I en lärobok för sjuksköterskor från 1965 meddelades det att befolkningstillväxten leder till att ”en världskatastrof av samma dimensioner som ett allmänt atombombskrig håller på att växa fram.”

Från sjuttiotalet blev familjeplanering ett av svenska Sidas viktigaste områden. Det handlade då först och främst om att begränsa barnafödandet i fattiga länder och fallet Indien väckte stor debatt. Där satsade Sida ett hundratal miljoner kronor på ett projekt som bland annat innehöll sterilisering av kvinnor. Mutor och påtryckningar användes för att förmå huvudsakligen fattiga lantbrukare att gå med på att fysiskt berövas möjligheten till barnalstrande. I det sammanhanget bör man känna till att en stor familj ofta är fattiga lantarbetares enda tillgång.

Det här var en biståndspolitik som vann bred uppslutning i Sverige. Folkpartisten Ola Ullsten, som under sin karriär hann med att vara såväl biståndsminister som utrikesminister, statsminister och ambassadör, har berättat om sin egen roll i tillkomsten av enprocentmålet.

– Vi uppnådde enprocentmålet under min tid som biståndsminister, sa han.

– Det fanns ju en stor enighet i riksdagen om biståndspolitiken, det var inget område där vi hade anledning att göra några tvära kast. Vi hade en ganska offensiv hållning, och om det var något som skilde oss från socialdemokraterna så var det väl att vi ville göra lite mer. Jag minns diskussionerna i statsutskottet på 1960-talet om hur man skulle beskriva biståndsmålet. Det fanns en inriktning bland socialdemokraterna att man borde stödja en socialistisk inriktning medan andra hade en neutral hållning till vilken politisk inriktning länderna hade, under förutsättning att det fanns möjlighet att bedriva effektivt bistånd i de konkreta projekten.

Var det här en stor fråga, att socialdemokraterna ville stödja socialistiska länder?

– Nej, vi blev ju ense om det, svarade Ullsten. Det var formuleringar som jag just nu inte har i huvudet. Det var en sorts romantik från sossarnas sida, att om det var en centraldirigerad politik i de här länderna så var de effektivare.

Den romantiken tog skruv, biståndspolitiken förblev oförändrad när Ola Ullsten blev biståndsminister i den borgerliga trepartiregeringen 1976. Utan problematiserande eller ifrågasättande fortsatte Sveriges stöd till kommunistiska diktaturer, som exempelvis den i Etiopien som ägnade sig åt massmord på sina egna medborgare.

När Afrikagrupperna bildades fick de uppslutning från samma kategori svenskar som utgjorde kärnan i FNL-grupperna. Människor med vänsteråsikter dominerade helt, här och var kunde man skymta en vilsen folkpartist. Afrikagrupperna, numera sedan länge medlemmar i ForumCiv, fokuserade på stöd till afrikanska befrielserörelser som hade fått Sovjetunionens välsignelse och erhöll vapen därifrån.

Den totala samsyn mellan de politiska blocken gällande biståndet som Ola Ullsten vittnade om finns inte längre. Nu är biståndet en splittrande, ideologisk fråga där socialdemokraterna vill försvara sin gamla position, vilket bland annat visar sig i synen på UNRWA, FN:s särskilda flyktingorganisation för palestinier. I slutet av förra året avbröt Sverige stödet till UNRWA, efter att under mycket lång tid ha legat i topp bland organisationens internationella biståndsgivare. Det berodde till stor del på att lokal UNRWA-personal i Gaza hade deltagit i terrorattacken mot Israel den 7 oktober 2023. Som en följd av det förbjöd Israel UNRWA att verka, och att fortsätta stödet till organisationen var då inte längre meningsfullt.

Protesterna lät inte vänta på sig. En mängd organisationer, som Rädda Barnen, Diakonia och Läkare utan gränser skrev upprop. Att UNRWA har varit verksamt i 76 år och under den tiden har förvandlat omkring 700 000 ursprungliga flyktingar till i dag drygt 6 miljoner och helt saknar en plan för att kunna avsluta sitt arbete, nämndes aldrig i uppropet. Någon analys av UNRWA:s djupt problematiska roll i hela Israel-Palestinakonflikten syntes inte heller till.

Det svenska stödet till palestinierna är djupt rotat, och Ola Ullstens beskrivning att det var ”en sorts romantik” som styrde socialdemokraternas prioriteringar inom biståndet äger fortfarande giltighet. Tidigare socialdemokratiska utrikesministern Margot Wallström meddelade 2014 att Sverige skulle ge diplomatiskt erkännande till det hon kallade ”staten Palestina”. Som tack fick Wallström, tillsammans med förre försvarsministern Peter Hultqvist, medalj från president Mahmud Abbas i det på Västbanken styrande partiet al-Fatah, som av svenska socialdemokrater kallades för ”vårt kära systerparti”. Ett slags pendang till hur Tanzania för femtio år sedan beskrevs som Sveriges socialistiska broderland i Afrika.

Att det har framkommit att den väpnade grenen inom detta systerparti till socialdemokraterna, al-Aqsamartyrernas Brigader, medverkade i den Hamasledda attacken mot Israel i oktober 2023 har inte dämpat S vurm för palestinierna. I maj i år gjordes en anmälan till riksdagens konstitutionsutskott. Den riktade sig mot Benjamin Dousa, och beslutet att avbryta det svenska stödet till UNRWA. ”Ett partipolitiskt spel”, sa Dousa.

I juni trappades striden upp då socialdemokraterna KU-anmälde Dousa med en anklagelse om korruption. Morgan Johansson (S) hävdade att regeringen hade pressat Sida att ge Sverigedemokraternas biståndsstiftelse Hepatica pengar. I KU-anmälan framfördes kravet att Dousas statssekreterare Diana Janse måste avgå. Enligt uppgift var det hon som hade lovat Björn Söder (SD) att hans parti skulle få pengar till sin stiftelse.

Benjamin Dousa svarade med att skarpt kritisera Sveriges tidigare biståndspolitik. Han sa att tiotals miljarder kan ha slösats bort på sådant som inte haft någon effekt och gav Sida i uppdrag att utvärdera biståndet med vetenskapliga metoder.

Ytterst få biståndsinsatser låter sig utvärderas på det sättet. Bistånd är ett högriskprojekt där oväntat ekonomiskt svinn ständigt uppstår. De politiska striderna om detta kommer därför att fortsätta, så länge som biståndet utgör en betydande del av det svenska budgetunderskottet.

Bengt G Nilsson är författare och journalist. Han har bevakat utvecklingsländer och biståndsfrågor i över 40 år.

***

Läs även: Hellre klartext om mutpengar än hycklieri om bistånd

Läs även: Hunger, svält, sjukdom eller propaganda