Fängelseplatserna hänger inte med brottsligheten

Straffskärpningar har blivit ett populärt politiskt förslag, men svenska fängelser är redan överfulla. Fokus undersöker: Varför har vi så få fängelseplatser?

Text:

Bild: Vilhelm Stokstad / TT

Regeringen ska bli bättre på att bura in buset. Det meddelade Magdalena Andersson nyligen på en pressträff där hon presenterade förslag mot den eskalerande våldsbrottsligheten. ”Kriminella som gång på gång döms för grova brott ska sitta längre i fängelse”, sa statsministern.

Och härom veckan meddelade justitieminister Morgan Johansson att regeringen vill skärpa reglerna för villkorlig frigivning. ”De här individerna är ju en samhällsfara faktiskt. Då måste man se till att man håller de inlåsta så pass länge så att de inte längre utgör en fara för andra människor”, sa han till Ekot.

Det finns bara en hake. Både fängelser och häkten är i dag överfulla. Så fulla att dömda brottslingar måste vänta i flera månader på att få avtjäna sina straff. Det är dessutom vanligt att de begår nya brott under väntetiden. I ett inslag i Sveriges Radio den 2 juni framkom att var femte fängelsedömd brottsling i Sverige som var på fri fot innan straffet började avtjänas, begick nya brott under 2019 och 2020.

Sverige har alltså inte tillräckligt med platser på anstalt. Utvecklingen har stått still senaste decenniet. Vid utgången av 2011 fanns det 4 802 fängelseplatser och 2 128 häktesplatser – sammanlagt 6 930. I september 2020 skrev Svenska Dagbladet att det fanns 4 747 anstaltsplatser och 2 220 häktesplatser. I princip samma summa som 2011, till och med en liten minskning.

Varför blev det så här? Fokus har talat med två tidigare generaldirektörer för Kriminalvården, som båda såg det som politikerna inte såg komma.

– Jag gjorde en försörjningsplan för fler fängelseplatser innan jag lämnade, men den ignorerades, säger förrförra generaldirektören Lars Nylén.

– Jag fick aldrig något uppdrag om att utöka antalet fängelseplatser, säger hans efterträdare Nils Öberg.

I dag heter Kriminalvårdens chef Martin Holmgren. Han har alltså det tuffa regeringsuppdraget att snabbt skaka fram nya fängelseplatser. Problemet är att sådant tar tid – mycket lång tid. Enligt Nils Öberg kan det ta ett drygt decennium för ett helt nytt fängelse att tas i bruk.

– Nyckelfärdigt tar det åtta till tio år att bygga ett fängelse, åtminstone om man vill hålla fast vid den tanke som har präglat kriminalvården de senaste fyra, fem decennierna – att fången ska komma ut i någorlunda bättre skick än den var när den kom in, säger Nils Öberg.

Nils Öberg, tidigare generaldirektör för kriminalvården, säger att det tar uppemot ett decennium att bygga ett nytt fängelse. Foto: Johan Nilsson / TT

Processen till ett färdigbyggt fängelse består av flera komponenter. Först ska man hitta en plats att bygga fängelset på, och redan där stöter man ofta på patrull.

– Alla tycker det är bra att bygga fängelser, så länge det inte hamnar där du själv bor, säger Öberg.

Han pekar också på att stora investeringsbeslut av denna karaktär regelmässigt överklagas, vilket innebär att man tappar tid och pengar på omfattande rättsprocesser.

– Ett medelstort fängelse innebär också en typ av infrastruktur, helt annorlunda än vad som krävs för andra byggnader. Och när det är klart har man bara byggnaden på plats. Därefter följer frågan om personalförsörjningen.

Fängelseverksamhet är en personalintensiv verksamhet där det ställs stora krav på utbildning och erfarenhet.

– Åtta till tio år är ett därför ett absolut minimum. Politiken har marscherat i en straffskärpande riktning i väldigt många år, men regeringarna under denna tid har inte velat förutse konsekvenserna.

Det som Nils Öberg nu ser hända är ett skifte i kriminalvården som starkt avviker från den tidigare hållningen.

– Om du staplar baracker på varandra går det fort att bygga nya fängelseplatser. Men då gör du våld på själva vården. Man kan gå i samma riktning som USA där man inte längre kan tala om kriminalvård, utan ren förvaring. Man skapar ett utrymme där man låser in dem någonstans och sedan ger dem mat tre gånger om dagen.

Nu är han bekymrad över vad han ser som framtvingade snabblösningar i en krissituation.

– Vi är på väg att göra samma sak som skedde 2004. Man dammsuger efter platser att placera fångar på. I den delen är jag inte kritisk, för nu har vi inte något val. Men politiken måste förstå att kriminalvården inte får vara en budgetregulator. Det måste till betydligt bättre långsiktighet. Kriminalvården behöver en kontinuerlig överkapacitet, säger Nils Öberg.

Men enligt hans företrädare, Lars Nylén, behöver det inte alls ta så lång tid att få fram nya fängelseplatser som uppfyller alla krav.

– Det fanns redan för tio år sedan goda möjligheter att bygga ut platser på flera befintliga anstalter på betydligt kortare tid. Men den möjligheten utnyttjas först nu av Kriminalvården under nye generaldirektören. Dessutom lade Nils Öberg ner fyra anstalter, bland annat viktiga stora anstalter i Norrköping och Malmö, säger Nylén.

Lars Nylén, dåvarande generaldirektör för Kriminalvården, guidar pressen till bygget av en ny säkerhetsenhet på Kumla 2008. Foto: Marc Femenia / Scanpix

För att få en överblick på den komplicerade frågan om dagens fängelsebrist behöver vi gå tillbaka 20 år i tiden. Och följer man utvecklingen framträder en bild av politisk kortsiktighet, besparingskrav och ideologiska låsningar.

Just 2004, året som Nils Öberg nämnde, var ett ödesår. Det var då Lars Nylén tillträdde som generaldirektör. Han kom närmast från rikskriminalpolisen. Åren dessförinnan hade präglats av stort tumult, med överbeläggningar och upprepade bråk på anstalterna. Dessutom skedde flera medialt uppmärksammade rymningar tiden före Lars Nyléns tillträde, inte sällan med våldsamma inslag, bland annat från Hall och Kumla.

I Norrtälje skedde en fritagning genom att två maskerade män med automatvapen backade in med en bil vid ståldörren till fängelsets centralvakt. Männen tog sig sedan igenom stängslet med hjälp av vinkelslipar. Samma år inträffade ett gisslandrama på Mariefredsanstalten då två fångar tvingade med sig en fångvårdare.

– Jag blev luftlandsatt för att reda ut problemen med anstalterna, säger Nylén.

Överbeläggningen behövde åtgärdas omgående och Lars Nylén började leta land och rike runt efter lämpliga lokaler. Lösningen blev att konvertera tidigare mentalsjukhus eller anstalter för psykiatrisk vård till fängelser och häkten – bland annat Salberga i Sala, Västervik Norra i Västervik och Johannesberg i Mariestad.

Samtidigt fick Nylén i uppdrag att projektera dåvarande justitieminister Thomas Bodströms nya stora säkerhetsfängelse som i media kom att kallas ”Bodströms super-bunker”. Senare har kritik framförts mot att fängelset blev för dyrt och kom att husera alldeles för få fångar.

– Under perioden 2004 till 2010 nyproducerade vi 1 715 platser. Vi lade också ner 593 platser från 1800-talets mitt. Därefter började vi planera för att göra en ny storanstalt, men då började efterfrågan minska. Vi hade löst problemet, ansåg regeringen, genom tillblivelsen av sjukhusfängelserna. Men jag insåg att problemet skulle återkomma längre fram och innan jag lämnade min post gjorde jag en lokalförsörjningsplan inför framtiden, säger Lars Nylén.

I den plan han lämnade över till sin efterträdare 2011, fanns en tydlig beskrivning över hur många fängelse- och häktesplatser som skulle komma att behövas.

– Om man hade fortsatt med min plan skulle det i december 2014 finnas 4 966 platser i anstalt och 2 464 häktesplatser. 7 430 platser sammanlagt. I stället började man dra ner på antalet fängelseplatser efter att jag lämnat.

Efterfrågan minskade plötsligt 2011. Det berodde på att Högsta Domstolen hade kommit med ett 20-tal vägledande domar i narkotikamål som påverkade praxis för påföljden. Tidigare hade straff utdömts utifrån den mängd eller art av narkotika som den åtalade hade ertappats med. Beroende på mängd kunde man få uppemot tio års fängelse. När denna form av ”räknesnurra” togs bort minskade påföljderna. Fängelsestraffen blev generellt sett mycket kortare för narkotikabrott, och därmed minskade också polisens möjlighet att få till stånd obligatorisk häktning.

Lars Nylén insåg ändå att efterfrågetappet var tillfälligt. En rad andra förändringar stod för dörren som väsentligen skulle komma att påverka platsbehovet längre fram. Bland annat tog han höjd för den ökande gängbrottsligheten i utanförskapsområdena, samt den allmänna politiska tendensen i ritning mot straffskärpningar.

Dessutom såg Nylén ytterligare en betydelsefull faktor i sammanhanget: polisens kommande omorganisation som skulle genomföras några år senare, 2015, under rikspolischef Dan Eliasson.

Dan Eliasson var rikspolischef 2015–2018. Att hans omorganisation skulle innebära en förlust av effektivitet inom polisen var uppenbart, enligt Lars Nylén. Foto: Pontus Lundahl / TT

­ – Vi insåg att den omfattande omorganisationen hos polisen skulle innebära ett stort tapp i effektivitet. Det säger sig själv att när mycket kraft och resurser går åt till att omorganiseras internt så minskar produktionen inledningsvis. Det blir helt enkelt mindre tid till att ta fast bovar, för att tala klarspråk.

Polisens omorganisation har kommit att få mycket kritik av både oppositionspolitiker och före detta polischefer. Kritiken går främst ut på att myndigheten överbyråkratiserades när den centraliserades och att den lokala förankringen tappades. Även Lars Nylén är kritisk till resultatet.

– Man tappade den lokala kunskapsförankringen. Poliserna blev okunniga inför den miljö de skulle arbeta i. Jag vill mena att gängbrottsligheten fick blomma upp under den här perioden. Polisen tappade mycket erfarenhet och närvaro under den här perioden, säger han.

Ytterligare en parameter som kom att öka efterfrågan på fängelseplatser var att regering och riksdag införde en ny typ av kvalifikationsgrad av brottsligheten. Tidigare fanns brott av normalgrad, brott av lindrigare slag och grovt brott. Nu tillfördes även ”synnerligen grovt brott”.

– Det sågs som en form av ”städparagraf” av regeringen. Man ville visa att man ville få bort buset från gatorna. Men fortfarande utan att tillse att antalet fängelseplatser var ordnade.

Ytterligare en person som är starkt kritisk till kriminalvårdens neddragningar av antalet anstaltsplatser är tidigare regionchefen Gunilla Ternert. Hon är dessutom kritisk till den centraliseringsprocess som förre generaldirektören Nils Öberg drev i kriminalvården.

­­– Jag har arbetat närmare 40 år i kriminalvården och har sett hur verksamheten kom att försämras det senaste decenniet. Platsantalet har fortfarande inte kommit upp i samma antal som vi hade när Lars Nylén slutade som generaldirektör, säger hon.

Fängelset Hall utanför Södertälje är en av Sveriges största slutna anstalter. Foto: Fredrik Persson / TT

Nils Öberg drev en process där de uppgifter och frågor som var lokala och regionala centraliserades till huvudkontoret. Därmed blev regioncheferna i princip tandlösa. I stället lät han huvudkontorets stabsfunktioner expandera. Huvudkontoret fanns i Norrköping, men ytterligare ett kontor upprättades på Liljeholmen i Stockholm. Regioncheferna var kvar, men fråntogs stora delar av sitt manöverutrymme.

– Som chef för en kriminalvårdsverksamhet måste man ha örat mot rälsen. Jag, som tidigare hade varit chef på Hall-fängelset, blev alltmer frustrerad över att beslutsvägarna blev komplicerade under Öbergs tid. Det gick inte ens att gå och handla mjölk utan att det skulle göras en beställning centralt, säger Gunilla Ternert.

Hon beskriver hur beläggningssituationen blev alltmer ohållbar, men trots regionchefernas idoga varningar hände ingenting på lokalfronten.

– Fängelseverksamhet kräver flexibilitet. När en avdelning blir sönderslagen måste man snabbt kunna flytta fångarna till andra lokaler. Därför behövs hela tiden en överkapacitet. Men trots att vi önskade detta hände ingenting.

Gunilla Ternert gick i pension 2015 men har sett hur myndigheten därefter har fått det allt tuffare.

– Nils Öberg sjunger centraliseringens lov, men jag vill mena att det är en skadlig väg att gå för vilken myndighet som helst.

Nils Öberg slår dock ifrån sig kritiken. Han menar att överbeläggningssituationen är resultatet av kortsiktigt politiskt tänkande. Men Fokus vill veta varför fängelseplatserna inte växte under hans tid som generaldirektör trots den plan som hans företrädare lagt fram.

Varför tillkom inte fler fängelseplatser under din ledning? Vad är din roll i det?

– Jag hade inget uppdrag att öka antalet anstaltsplatser. En chef kan inte fatta ett beslut som binder staten till enorma kostnader utan att det finns ett uppdrag kring det. I ett läge där anstaltspopulationen minskade med en procent per år var det väldigt svårt att övertyga regeringsmakten att göra de investeringarna.

Så vari ligger problemet?

– Politikerna har inte haft framförhållning. Nu har vi ändå de här erfarenheterna, så då är det läge att dra slutsatser av det och bestämma oss för vad volymerna ska vara. Det går inte att prognosticera fram en siffra med vetenskaplig säkerhet. Man måste bara bestämma sig och säga att ”så här mycket kapacitet ska vi ha” – och sedan gäller det.

***