Oansvarigt med gas i pensionssystemet
Stabiliteten hotas. Orättvist mot kommande generationer.
Detta är en argumenterande text. Alla åsikter är skribentens egna.
Regeringen meddelade förra veckan att den kommer att presentera en departementspromemoria med förslag att införa en så kallad gas i inkomstpensionssystemet. Det ännu inte publicerade förslaget ska sedan remitteras varefter regeringen avser skriva en proposition som riksdagen ska rösta om. Formellt och tidsmässigt är det en del kvar till beslut. Den politiska viljan är dock tydlig och omfattas av alla partier i pensionsgruppen – som numera består av samtliga riksdagspartier. Den remittering, regeringsbehandling och riksdagsbeslut som återstår kanske bäst kan beskrivas som formalia, trots att det inte borde vara så.
Det okloka i att, som här, kritisera ett förslag bland annat för att vara otillräckligt utrett innan det är publicerat hoppas jag kan förlåtas av det likaledes okloka i att regeringen presenterar en överenskommelse om ett opublicerat förslag. Eventuellt motbevisar det kommande förslaget min kritik vad gäller behov av ytterligare utredning.
Vad är då gasen? Det är regler om att ge en högre ”ränta” än ”normalräntan” i inkomstpensionssystemet. Normalräntan är den genomsnittliga inkomsttillväxten för personer mellan 16 och 65 år som har inkomst i Sverige. Räntan är de pengar som inkomstpensionskontot ökar med varje år och det är också med denna ränta som inkomstpensioner under utbetalning räknas upp med vid varje årsskifte. Denna ränta benämns i lagtext och information till medborgarna för inkomstindexering. (Inkomstpensionen är den större delen av Sveriges allmänna inkomstgrundade pensionssystem – efterträdaren till ATP-systemet. Den andra delen av systemet är premiepensionen.) Gasen handlar potentiellt om hundratals, kanske tusentals miljarder kronor.
När inkomstpensionssystemet utvecklades under nittiotalet var det ett nytt djur i pensionsdjungeln. Resultatet av en mutation som vissa uppfattade som en briljant lösning på åldrande befolkningars (politiskt) omöjliga pensionsekvation. Andra – i Sverige ganska få - uppfattade mutationen som en logisk omöjlighet och politiskt ohållbart. Det unika – jag tror det är rätt ord här – var att skapa ett allmänt pensionssystem som inte lovade mer än den beslutade avgiften till systemet kunde finansiera. Ett system som - till skillnad från ATP och nästan alla världens pensionssystem - var finansiellt stabilt och som inte över tid tog en allt större andel av skatteutrymmet i anspråk för att kunna finansiera sina löften.
Ett allmänt pensionssystem som finansierar pensionsåtagandena med en och samma avgift över generationerna kan sägas vara rättvist mellan generationerna. Systemet var dessutom transparent och begripligt – alla som tjänade in rättigheter skulle veta hur mycket de hade intjänat och vad det kunde förväntas ge i allmän pension. Dessa höga ambitioner anser jag att inkomstpensionen lever upp till.
För att säkerställa inkomstpensionens redan mycket goda finansiella stabilitet infördes regler för så kallad automatisk balansering: ”bromsen”. I likhet med ”gasen” innebär bromsen en annan ränta än den önskade normalräntan som alltså utgörs av inkomstutvecklingen i Sverige. Bromsen aktiveras om inkomstpensionens skulder är större än systemets beräknade tillgångar. Tillgångarna utgörs av AP-fondernas kapital samt nuvärdet av de framtida inbetalningarna. Nuvärdet av framtida avgifter är normalt förbjudet för näringsidkare att tillgodoräkna sig som en tillgång. Men i lagstiftarens egen pensionsordning är det tillåtet och nödvändigt för att man ska kunna anse att det finns täckning för pensionsåtagandet utöver de medel som finns i AP-fonderna.
Att tillgångarna i systemet kan överstiga pensionsskulden har två huvudorsaker. Den ena är att befolkningen i yrkesaktiv ålder ökar. Den andra är att avkastningen på AP-fondernas medel överstiger inkomsttillväxten. En gas innebär att överskott som genererats av tillväxt i den yrkesaktiva befolkningen fördelas till pensionssparare och pensionärer. Dessa får alltså inkomstpensioner som ökar i snabbare takt än de yrkesaktivas inkomster.
Att befolkningen i yrkesaktiv ålder har ökat beror på att invandringen till Sverige länge varit hög. Pensionsmyndigheten har i rapporter (2016 och 2017) visat att (asyl)invandringen till Sverige ger ett överskott i inkomstpensionssystemet som med stor marginal överträffas av ökade kostnader för statsbudgeten genom de skattefinansierade pensionsrelaterade förmånerna (garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd). Förarbetena till lagstiftningen om en gas anser jag bör beskriva och diskutera detta förhållande och huruvida det är rimligt att en orsak till överskott i inkomstpensionssystemet, som samtidigt orsakar större kostnader i statsbudgeten, ska hanteras genom att de inkomstrelaterade pensionsutgifterna höjs.
Ett huvudargument för att införa ”gasen” torde vara det som framfördes när balanseringen, alltså bromsen, infördes. Det går ut på att om reglerna innehåller en broms som hanterar underskott så bör det även finnas en gas som hanterar överskott, annars är systemet osymmetriskt och i någon mening orättvist. Även om man accepterar den uppfattningen måste, menar jag, förarbetena också beskriva att bromsen inte har tillåtits fungera i enlighet med lagstiftarens ursprungliga intention.
När systemet bromsades 2010, 2011 och 2014 kompenserades pensionärerna genom skattesänkningar – på statsbudgetens/skattebetalarnas bekostnad. När bromsen därefter återställde inkomstpensionernas värde, eftersom tillgångsökningen i systemet medgav det, återställdes inte pensionärernas skatter till den högre nivån. De nuvarande pensionärerna har alltså tjänat på bromsen. Statsbudgeten – den arbetande och skattebetalande delen av befolkningen - har förlorat. Det finns fler exempel på att inkomstpensionssystemet inte har tillåtits verka autonomt från statsbudgeten.
Sverige har nu över två decenniers erfarenhet av att förvalta inkomstpensionssystemet. Det är ett av flera skäl till att summera, diskutera och i ifrågasätta vissa av systemets egenskaper, bland annat den automatiska balanseringen och chimären om att systemet är autonomt i förhållande till statsbudgeten. Den politiska ambitionen att införa en gas är ett utmärkt tillfälle att göra en sådan genomlysning. Då bör i förhållande till systemet och politiken oberoende personer anlitas för att beskriva gällande reglers egenskaper, deras hittills påvisade för- och nackdelar och alternativa reglers förväntade för- och nackdelar. En statlig offentlig utredning (SOU) är en utmärkt form för att göra det. (Den SOU som redan har skrivits om införande av utdelning av utdelningsbara överskott i pensionssystemet, UTÖ-utredningen, kom år 2004 och hade dels ett mycket smalt perspektiv, dels saknades då de politiska och tekniska erfarenheter av inkomstpensionssystemet som nu finns.)
En grundläggande kritik jag har mot ”gasförslaget” är att jag inte tror att det är genomtänkt att definiera utdelningsbara överskott baserat på den fiktiva” tillgång” i inkomstpensionens balansräkning som utgörs av nuvärdet på framtida avgifter. Jag är mycket tveksam till att det är lämpligt. Redovisningen av inkomstpensionen har utvecklats specifikt för att ge en tidig varningssignal om systemet kan antas få underskott och för hantera dessa underskott genom att minska, bromsa, räntan i systemet. Förslaget om en gas använder, förmodligen utan någon djupare analys, denna redovisning för att beräkna och fördela ut överskott. Jag anser att det föreligger en grundläggande skillnad mellan att använda bokföringen för att förhindra underskott och för att bedöma utdelningsbara överskott.
Förslaget är att när tillgångarna överstiger pensionsskulden med 15 procent så ska indexeringen öka så att tillgångarnas relation till skulderna hela tiden maximeras vid denna gräns. I all annan pensionsverksamhet som lagstiftaren reglerat ställs lagkrav på att pensionsförvaltaren ha faktiska tillgångar som motsvarar skulderna. Framtiden får inte tillgodoräknas innan den har inträffat. Att definiera ett överskott som utdelningsbart när nuvärdet av framtida avgifter och fonderade medel överstiger skulderna med 10, 15 eller 20 procent är långt ifrån givet, utan ett beslut som kräver starka och goda argument. Hittills har varken regeringen eller någon annan presenterat dessa argument eller ens ett resonemang som pekar i den riktningen. Det är uppenbart nödvändigt att förarbetena till lagen beskriver dessa argument.
Slutligen: om man kommer fram till att det finns ett utdelningsbart överskott bör en utredning även resonera kring hur det i så fall bäst ska användas. Det finns nämligen många alternativa sätt att använda överskott, inklusive alternativ som fördelar överskottet inom inkomstpensionssystemet men på andra sätt än det som nu föreslås. Men även alternativ där premiepensionen beaktas samt alternativ där de skattefinansierade pensionsförmånerna och andra delar av statsbudgetens utgifts- och intäktssida får del av ett bedömt överskott.
Ole Settergren, tidigare analyschef på Pensionsmyndigheten.
***
Detta är en argumenterande text. Alla åsikter är skribentens egna.
Regeringen meddelade förra veckan att den kommer att presentera en departementspromemoria med förslag att införa en så kallad gas i inkomstpensionssystemet. Det ännu inte publicerade förslaget ska sedan remitteras varefter regeringen avser skriva en proposition som riksdagen ska rösta om. Formellt och tidsmässigt är det en del kvar till beslut. Den politiska viljan är dock tydlig och omfattas av alla partier i pensionsgruppen – som numera består av samtliga riksdagspartier. Den remittering, regeringsbehandling och riksdagsbeslut som återstår kanske bäst kan beskrivas som formalia, trots att det inte borde vara så.
Det okloka i att, som här, kritisera ett förslag bland annat för att vara otillräckligt utrett innan det är publicerat hoppas jag kan förlåtas av det likaledes okloka i att regeringen presenterar en överenskommelse om ett opublicerat förslag. Eventuellt motbevisar det kommande förslaget min kritik vad gäller behov av ytterligare utredning.
Vad är då gasen? Det är regler om att ge en högre ”ränta” än ”normalräntan” i inkomstpensionssystemet. Normalräntan är den genomsnittliga inkomsttillväxten för personer mellan 16 och 65 år som har inkomst i Sverige. Räntan är de pengar som inkomstpensionskontot ökar med varje år och det är också med denna ränta som inkomstpensioner under utbetalning räknas upp med vid varje årsskifte. Denna ränta benämns i lagtext och information till medborgarna för inkomstindexering. (Inkomstpensionen är den större delen av Sveriges allmänna inkomstgrundade pensionssystem – efterträdaren till ATP-systemet. Den andra delen av systemet är premiepensionen.) Gasen handlar potentiellt om hundratals, kanske tusentals miljarder kronor.
När inkomstpensionssystemet utvecklades under nittiotalet var det ett nytt djur i pensionsdjungeln. Resultatet av en mutation som vissa uppfattade som en briljant lösning på åldrande befolkningars (politiskt) omöjliga pensionsekvation. Andra – i Sverige ganska få – uppfattade mutationen som en logisk omöjlighet och politiskt ohållbart. Det unika – jag tror det är rätt ord här – var att skapa ett allmänt pensionssystem som inte lovade mer än den beslutade avgiften till systemet kunde finansiera. Ett system som – till skillnad från ATP och nästan alla världens pensionssystem – var finansiellt stabilt och som inte över tid tog en allt större andel av skatteutrymmet i anspråk för att kunna finansiera sina löften.
Ett allmänt pensionssystem som finansierar pensionsåtagandena med en och samma avgift över generationerna kan sägas vara rättvist mellan generationerna. Systemet var dessutom transparent och begripligt – alla som tjänade in rättigheter skulle veta hur mycket de hade intjänat och vad det kunde förväntas ge i allmän pension. Dessa höga ambitioner anser jag att inkomstpensionen lever upp till.
För att säkerställa inkomstpensionens redan mycket goda finansiella stabilitet infördes regler för så kallad automatisk balansering: ”bromsen”. I likhet med ”gasen” innebär bromsen en annan ränta än den önskade normalräntan som alltså utgörs av inkomstutvecklingen i Sverige. Bromsen aktiveras om inkomstpensionens skulder är större än systemets beräknade tillgångar. Tillgångarna utgörs av AP-fondernas kapital samt nuvärdet av de framtida inbetalningarna. Nuvärdet av framtida avgifter är normalt förbjudet för näringsidkare att tillgodoräkna sig som en tillgång. Men i lagstiftarens egen pensionsordning är det tillåtet och nödvändigt för att man ska kunna anse att det finns täckning för pensionsåtagandet utöver de medel som finns i AP-fonderna.
Att tillgångarna i systemet kan överstiga pensionsskulden har två huvudorsaker. Den ena är att befolkningen i yrkesaktiv ålder ökar. Den andra är att avkastningen på AP-fondernas medel överstiger inkomsttillväxten. En gas innebär att överskott som genererats av tillväxt i den yrkesaktiva befolkningen fördelas till pensionssparare och pensionärer. Dessa får alltså inkomstpensioner som ökar i snabbare takt än de yrkesaktivas inkomster.
Att befolkningen i yrkesaktiv ålder har ökat beror på att invandringen till Sverige länge varit hög. Pensionsmyndigheten har i rapporter (2016 och 2017) visat att (asyl)invandringen till Sverige ger ett överskott i inkomstpensionssystemet som med stor marginal överträffas av ökade kostnader för statsbudgeten genom de skattefinansierade pensionsrelaterade förmånerna (garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd). Förarbetena till lagstiftningen om en gas anser jag bör beskriva och diskutera detta förhållande och huruvida det är rimligt att en orsak till överskott i inkomstpensionssystemet, som samtidigt orsakar större kostnader i statsbudgeten, ska hanteras genom att de inkomstrelaterade pensionsutgifterna höjs.
Ett huvudargument för att införa ”gasen” torde vara det som framfördes när balanseringen, alltså bromsen, infördes. Det går ut på att om reglerna innehåller en broms som hanterar underskott så bör det även finnas en gas som hanterar överskott, annars är systemet osymmetriskt och i någon mening orättvist. Även om man accepterar den uppfattningen måste, menar jag, förarbetena också beskriva att bromsen inte har tillåtits fungera i enlighet med lagstiftarens ursprungliga intention.
När systemet bromsades 2010, 2011 och 2014 kompenserades pensionärerna genom skattesänkningar – på statsbudgetens/skattebetalarnas bekostnad. När bromsen därefter återställde inkomstpensionernas värde, eftersom tillgångsökningen i systemet medgav det, återställdes inte pensionärernas skatter till den högre nivån. De nuvarande pensionärerna har alltså tjänat på bromsen. Statsbudgeten – den arbetande och skattebetalande delen av befolkningen – har förlorat. Det finns fler exempel på att inkomstpensionssystemet inte har tillåtits verka autonomt från statsbudgeten.
Sverige har nu över två decenniers erfarenhet av att förvalta inkomstpensionssystemet. Det är ett av flera skäl till att summera, diskutera och i ifrågasätta vissa av systemets egenskaper, bland annat den automatiska balanseringen och chimären om att systemet är autonomt i förhållande till statsbudgeten. Den politiska ambitionen att införa en gas är ett utmärkt tillfälle att göra en sådan genomlysning. Då bör i förhållande till systemet och politiken oberoende personer anlitas för att beskriva gällande reglers egenskaper, deras hittills påvisade för- och nackdelar och alternativa reglers förväntade för- och nackdelar. En statlig offentlig utredning (SOU) är en utmärkt form för att göra det. (Den SOU som redan har skrivits om införande av utdelning av utdelningsbara överskott i pensionssystemet, UTÖ-utredningen, kom år 2004 och hade dels ett mycket smalt perspektiv, dels saknades då de politiska och tekniska erfarenheter av inkomstpensionssystemet som nu finns.)
En grundläggande kritik jag har mot ”gasförslaget” är att jag inte tror att det är genomtänkt att definiera utdelningsbara överskott baserat på den fiktiva” tillgång” i inkomstpensionens balansräkning som utgörs av nuvärdet på framtida avgifter. Jag är mycket tveksam till att det är lämpligt. Redovisningen av inkomstpensionen har utvecklats specifikt för att ge en tidig varningssignal om systemet kan antas få underskott och för hantera dessa underskott genom att minska, bromsa, räntan i systemet. Förslaget om en gas använder, förmodligen utan någon djupare analys, denna redovisning för att beräkna och fördela ut överskott. Jag anser att det föreligger en grundläggande skillnad mellan att använda bokföringen för att förhindra underskott och för att bedöma utdelningsbara överskott.
Förslaget är att när tillgångarna överstiger pensionsskulden med 15 procent så ska indexeringen öka så att tillgångarnas relation till skulderna hela tiden maximeras vid denna gräns. I all annan pensionsverksamhet som lagstiftaren reglerat ställs lagkrav på att pensionsförvaltaren ha faktiska tillgångar som motsvarar skulderna. Framtiden får inte tillgodoräknas innan den har inträffat. Att definiera ett överskott som utdelningsbart när nuvärdet av framtida avgifter och fonderade medel överstiger skulderna med 10, 15 eller 20 procent är långt ifrån givet, utan ett beslut som kräver starka och goda argument. Hittills har varken regeringen eller någon annan presenterat dessa argument eller ens ett resonemang som pekar i den riktningen. Det är uppenbart nödvändigt att förarbetena till lagen beskriver dessa argument.
Slutligen: om man kommer fram till att det finns ett utdelningsbart överskott bör en utredning även resonera kring hur det i så fall bäst ska användas. Det finns nämligen många alternativa sätt att använda överskott, inklusive alternativ som fördelar överskottet inom inkomstpensionssystemet men på andra sätt än det som nu föreslås. Men även alternativ där premiepensionen beaktas samt alternativ där de skattefinansierade pensionsförmånerna och andra delar av statsbudgetens utgifts- och intäktssida får del av ett bedömt överskott.
Ole Settergren, tidigare analyschef på Pensionsmyndigheten.
***
