Skiss till en optimal integrationspolitik
Sverige misslyckade integration beror i stor utsträckning på utpräglat dålig politik. Här är en genomgång av de största misstagen. Och ett förslag till vad som kan göras framöver.
Detta är en argumenterande text. Alla åsikter är skribentens egna.
Sverige har på drygt 30 år tagit emot ett stort antal asylsökande jämfört med de flesta andra europeiska länder. Detta speglar ett humanitärt engagemang som många svenskar är stolta över. Men i dag står Sverige inför en svår verklighet: många av de asylimmigranter som har anlänt har inte framgångsrikt integrerats på arbetsmarknaden. Sysselsättningsgapet mellan infödda och utlandsfödda invånare är fortfarande bland de största i den utvecklade världen. Låg arbetsmarknadsanknytning bland asylimmigranter har bidragit till låga inkomster, social utestängning och växande ojämlikhet.
Kritiker ramar ofta in detta som ett misslyckande med multikulturalism eller svårigheter för nyanlända att anpassa sig. Men nationalekonomer som studerar integration ser något mer strukturellt. Sverige har fört en integrationspolitik som bromsat asylinvandrares arbetsmarknadsinträde, skapat starka hinder för arbete, underskattat incitamentens betydelse och förlitat sig på områdesbaserade sociala program i stället för på ekonomisk integration. En annan metod – rotad i forskningen i arbetsmarknads- utbildnings- och migrationsekonomi – hade med all sannolikhet gett betydligt bättre resultat.
Hur skulle då en optimal svensk integrationspolitik kunna se ut? Nedan följer en skiss över vad Sverige borde ha gjort och mycket av detta skulle Sverige fortfarande kunna genomföra.
Snabb arbetsstart – hörnstenen för framgångsrik integration
Sveriges största misstag har varit att skjuta upp det ögonblick när asylinvandrare kommer in på arbetsmarknaden. Integrationspolitiken prioriterade språkundervisning i klassrum, allmän social orientering och långa förberedande program innan asylinvandrare förväntades komma i arbete. Metoden utgick från att invandrarna skulle bli ”helt redo” innan de tar ett jobb. Problemet är att man inte blir redo för jobb i klassrummet – särskilt gäller detta för vuxna med begränsad formell utbildning.
Forskningen i arbetsmarknadsekonomi är tydlig: tidig arbetslivserfarenhet i det nya landet är den viktigaste prediktorn för en asylinvandrares långsiktig framgång på arbetsmarknaden. Arbete ger värdefulla erfarenheter, skapar nätverk, genererar referenser, påskyndar språkinlärning och leder till egenförsörjning. I kontrast härtill minskar lång tid i skolbänken och långvarig arbetslöshet asylinvandrares motivation, urholkar deras färdigheter och skapar ”bestående men” som efter hand blir allt svårare att få bort.
En optimal integrationspolitik skulle ha prioriterat arbete först genom att ha:
- Placerat nyanlända asylinvandrare snabbt på riktiga arbetsplatser – även på deltid eller på nybörjarnivå.
- Kombinerat arbete med språkutbildning under arbetstid, anpassat till yrket.
- Erbjudit mentorskap, strukturerad introduktion och arbetsgivarstöd.
Länder som antog arbete först-modeller (exempelvis andra länder i Nordeuropa) uppnådde mycket snabbare integration och högre långsiktig sysselsättning än vad Sverige har gjort.
Betydande lönesubventioner för att minska anställningsrisker
Arbetsgivare ser ofta anställning av nyanlända asylmigranter som förknippat med hög risk. De saknar svensk arbetslivserfarenhet, deras kvalifikationer är ofta oklara och deras språkkunskaper kan ta tid att utveckla. I en sådan situation räcker inte enkla jobbmatchningstjänster. Forskningen visar att lönesubventioner är ett av de starkaste verktygen för att förändra arbetsgivares beteende – särskilt när subventionerna är tillräckligt långvariga för att motivera utbildningskostnader, lätta att ansöka om, förutsägbara och stabila samt kopplade till riktiga jobb, snarare än korta praktikplatser.
Sverige införde lönesubventionsprogram men de har ofta varit byråkratiska, förvirrande eller för svagt riktade. Många arbetsgivare undvek dem helt enkelt för att den administrativa bördan var större än fördelarna.
En optimal modell skulle ha gett:
- Ett enhetligt lönesubventionssystem.
- Lönesubventioner som var tillräckligt stora för att kompensera för den risk arbetsgivaren tar.
- Handläggare som hjälper arbetsgivarna med pappersarbetet och som övervakar progressionen.
- Incitament för företag att omvandla subventionerade jobb till fasta tjänster.
Ett sådant system skulle inte bara ha uppmuntrat till anställning utan också möjliggjort för företag att investera i utbildning av nyanlända asylmigranter.
Snabbt och flexibelt erkännande av utländska meriter och färdigheter
Ett av de största misslyckandena i svensk integrationspolitik är att tusentals personer med värdefulla meriter och färdigheter – sjuksköterskor, elektriker, lärare, tekniker – har tillbringat år på skolbänken, i lågkvalificerade jobb eller i arbetslöshet eftersom Sverige gjorde det både svårt och tidsödande att validera utländska meriter och färdigheter. Optimal integration kräver ett snabbt kompetenserkännande, inte år av byråkratisk fördröjning.
Detta inkluderar:
- Dokumentfri färdighetsbedömning för dem som inte kan få tillgång till dokumentation från hemlandet.
- Praktiska prov för att direkt visa på kompetens.
- Tillfälliga eller provisoriska tillstånd som tillåter personer att arbeta under övervakning i sitt yrke samtidigt som de genomgår kompletterande utbildning.
- Tydliga tidsramar för myndigheternas bedömningar.
- Skräddarsydda ”överbryggningsprogram” som bara lär ut de saknade kompetenserna i stället för en fullständig omskolning.
Många länder implementerade dessa system framgångsrikt. Sverige kunde ha gjort det mycket tidigare och mycket mer aggressivt.
Yrkesspråkutbildning, inte allmän språkutbildning först
Den svenska integrationsmodellen – svenska språket först, arbete senare – var djupt bristfällig. Forskningen visar att språkkunskaper utvecklas snabbare i ett relevant yrkessammanhang. Inlärning av svenska i ett klassrum som är avskilt från en arbetsplats sker långsamt, ineffektivt och är särskilt svårt för vuxna med begränsad formell skolgång. En bättre modell är yrkessvenska, levererad på arbetsplatser av instruktörer som förstår det aktuella yrket och samordnat med de dagliga arbetsuppgifterna. Dessutom ska språkinlärningen utformat kring det ordförråd och de kommunikationsmönster som behövs för det specifika yrket. Detta tillvägagångssätt förkortar dramatiskt vägen till anställningsbarhet. Det ökar också produktiviteten och arbetstillfredsställelsen.
Starka incitament för geografisk rörlighet
Sverige gjorde ett annat avgörande misstag genom att tillåta nyanlända att samlas dels i orter med hög arbetslöshet och många lediga hyresrätter, dels i förorter med hög bostadsbrist och starkt beroende av sociala förmåner – detta medan andra delar av landet led av arbetskraftsbrist och/eller demografisk nedgång. En optimal integrationsmodell skulle istället ha inkluderat:
- Generösa bidrag för flyttning till orter med arbetskraftsbrist.
- Garanterade bostadspaket för dem som flyttar till orter med arbetskraftsbrist.
- Lokala arbetsmarknadskoordinatorer med uppgift att lotsa nyanlända asylflyktingar till arbetsgivare.
- Incitament för kommuner att ta emot asylinvandrare inte baserat på bostadsöverskott utan baserat på arbetskraftsbehov.
Geografisk obalans mellan arbetskraftsutbud och arbetskraftsefterfrågan har varit ett av de mest kostsamma misslyckandena i svensk integrationspolitik. Det är fortfarande så i dag.
Incitament som belönar arbete framför ekonomiska bidrag
Sveriges sociala skyddsnät är generöst och har flera fördelar. Men för många asylflyktingar med bristande yrkes- och arbetserfarenhet har de ekonomiska incitamenten att arbeta varit för små, det vill säga skillnaden mellan att arbeta och inte arbeta har ofta varit för liten. En optimal integrationspolitik kräver tydliga och starka ekonomiska incitament för att arbeta, kombinerat med stöd som hjälper asylinvandrare att övergå från ekonomiska bidrag till jobb. Detta bör inkludera en gradvis nedtrappning av förmåner för att undvika plötslig förlust av ekonomiskt stöd när asylinvandrare får ett jobb. Vidare bör det finnas ikomstbonusar för asylflyktingar som börjar en anställning och utökade jobbskatteavdrag för låginkomsttagare. Det är också viktigt med strikta förväntningar på att asylinvandrare skall deltaga i arbetsrelaterade aktiviteter som yrkesutbildning och praktik. Tanken skall vara inte att straffa de som lever på bidrag utan att belöna anställning konsekvent och synligt.
Institutionellt enhetlig integrationspolitik
Sveriges integrationssystem har ofta varit fragmenterat. Kommuner, nationella myndigheter, privata aktörer, vuxenutbildningsanordnare och arbetsgivare har alla överlappande ansvar och svag samordning. Detta saktar ner beslutsfattandet, förvirrar arbetsgivare och frustrerar nykomna asylinvandrare. Ett optimalt integrationssystem skulle ha byggt en sammanhängande integrationskedja, med:
- Tydligt ansvar för anställningsresultat.
- En given socialarbetare som samordnar alla delar av nyanlända asylinvandrares resa.
- Prestationsbaserade incitament för tjänsteleverantörer.
- Integrerade informationssystem för att identifiera vad som fungerar och för att snabbt kunna justera politiken.
Fragmentering slösar år. Integration kräver en direkt och samordnad metod.
Stöd för entreprenörskap och egenföretagande
Många asylmigranter anländer med entreprenörsbakgrund. De har drivit butiker, gårdar, verkstäder, transportföretag eller restauranger. Men i Sverige har reglering, licensregler och svårigheter att få tillgång till kredit gjort att asylinvandrare mött en hög tröskel om de velat bli företagare. En optimal integrationspolitik skulle därför ha inkluderat generösa mikrolån som är tillgängliga utan traditionell säkerhet, förenklad registrering av företag hos myndigheterna, inkubatorprogram anpassade för migrantentreprenörer, partnerskap mellan kommuner och lokala företagsnätverk med migrantentreprenörer. En sista punkt är utbildning i svensk företags- och skattejuridik och praktisk företagsadministration.
Nya företag skapar jobb inte bara för sina grundare utan i många fall också för andra. Sverige missade till stor del denna möjlighet.
Tidiga investeringar i barn för att bryta långsiktiga nackdelar
Barn till asylmigranter ärver ofta sina föräldrars arbetsmarknadsutmaningar, om inte tidiga insatser ändrar på detta. Integrationspolitiken borde därför ha inkluderat en högkvalitativ tidig utbildning av barn till asylinvandrare, intensivt språkstöd från förskolan och framåt, ett starkt samarbete mellan skola och hem samt efter-skolan-program som bygger sociala och kognitiva färdigheter. Till det ska läggas utökade skolval med hjälp av bussar men också med bostadsmobilitet för att säkerställa verklig tillgång till bra skolor. Långsiktig integrationsframgång beror starkt på den andra generationen. Sverige underskattade detta faktum i årtionden.
En bättre väg var möjlig – och är det fortfarande
Sveriges integrationsutmaningar är inte oundvikliga. De är det samlade resultatet av politiska val som har missat anställningsmöjligheter, begränsat rörligheten, försvårat kompetenserkännanden och misslyckats med att effektivt använda arbetsmarknadsincitament.
Forskningen i nationalekonomi ger en tydlig bild av vad Sverige borde ha gjort:
- Fått folk i jobb snabbt.
- Minskat arbetsgivarens risk.
- Erkänt meriter och färdigheter snabbt.
- Undervisat i språk på arbetsplatserna.
- Hjälpa asylinvandrare att flytta till där jobben finns.
- Belönat arbete extra.
- Samordnat berörda institutioners insatser.
- Stött asylinvandrares entreprenörskap.
- Investerat tidigt i asylinvandrares barn.
Det är fortfarande möjligt att anta denna modell. Om Sverige gör det kan det omvandla integrationen från ett kroniskt problem till en långsiktig ekonomisk styrka. Frågan är inte längre vad som fungerar. Det vet vi. Den verkliga frågan är om Sverige äntligen är berett att följa det som fungerar enligt forskningen.
Skribenten är professor emeritus i nationalekonomi vid Internationella handelshögskolan i Jönköping.
***
Läs även: Låt Migrationsverket öppna utomlands
