Systemfel i svensk miljöprövning

Forskare inom naturvetenskap och medicin förväntas öppet redovisa intressekonflikter och eventuella relationer till exempelvis läkemedelsbolag. Domare och myndighetspersoner omfattas av lagstadgade jävsregler. Men inom svensk miljöprövning finns märkligt nog inga motsvarande krav. Underlag för miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) tas ofta fram av konsulter som betalas av exploatören, utan krav på att redovisa jäv eller intressekonflikter. Resultatet är en process som på ytan framstår som transparent och objektiv, men som i praktiken blir ett verktyg för exploatörernas intressen på bekostnad av svensk natur och miljö.

När jag själv lämnade akademin för att bli miljökonsult mötte jag en värld där intressekonflikter var så djupt inbyggda i systemet att de knappt uppfattades som ett problem. I praktiken arbetade miljökonsulter, som skulle vara objektiva, mot samma mål som företagen som vill exploatera miljön: att få projektet i hamn. Det blev tydligt redan under mina första dagar i arbetet med tillståndsprövningar av havsbaserad vindkraft. Mitt uppdrag var att granska en rapport som skulle ligga till grund för en miljökonsekvensbeskrivning av en energipark i ett svenskt havsområde. Det kändes som att läsa en reklambroschyr snarare än en objektiv konsekvensbedömning av projektets påverkan på det marina ekosystemet. Alla fördelar med exploateringen höjdes till skyarna medan riskerna avfärdades i förbifarten.

Gång på gång sågs samma mönster – referenser valdes selektivt för att tona ner potentiella risker, och slutsatser formulerades så att de gynnade exploatören. Därför kom det inte som någon överraskning när TV4:s Kalla fakta vintern 2023 avslöjade hur miljökonsulter i en stor vindkraftsansökan använde felaktiga referenser för att tona ned risken för skador och död på vissa fågelarter som passerar mellan Öland och Gotland. För många tittare framstod det nog som ett enskilt misslyckande, men exemplet var snarare en illustration av hur svensk miljöprövning fungerar i praktiken.

Alla verksamheter som kan medföra en betydande påverkan på miljön måste prövas enligt miljöbalken. Processen börjar i regel med samråd där myndigheter, organisationer och allmänheten får lämna synpunkter. Därefter tar exploatören fram en miljökonsekvensbeskrivning som ämnar att skildra påverkan på natur, djur och människor samt föreslagna skydds- och kompensationsåtgärder. När ansökan lämnas in prövas den vanligtvis av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation eller en mark- och miljödomstol, men för vissa större eller särskilt betydelsefulla projekt, till exempel havsbaserad vindkraft i Sveriges ekonomiska zon, ligger prövningen hos regeringen.

Enligt miljöbalkens sjätte kapitel är det exploatören som ansvarar för att ta fram miljökonsekvensbeskrivningen, vilket oftast sker med hjälp av miljökonsulter vars lojalitet är bunden till exploatören som står för notan. Ibland är det samma bolag som gör både utredningarna och skriver MKB:n. Ibland är det olika bolag men drivkraften är densamma: att hålla exploatören nöjd eftersom en nöjd kund ger fler uppdrag. För miljökonsulter blir därför lojaliteten till uppdragsgivaren avgörande; att vara kritisk kan hota den egna försörjningen och lojaliteten hamnar då hos betalaren snarare än hos naturvärdena. Resultatet blir att myndigheter och domstolar fattar beslut på partiska underlag, vilket leder till snedvridna beslut, trots att beslutsfattarna själva är objektiva.

Ett annat systemfel är att exploatören och de anlitade miljökonsulterna har fortlöpande kontakt under hela projektets gång. På möten diskuteras strategier: vilka data som ska lyftas fram, vilka data som kan tonas ned eller uteslutas helt, och hur texten ska formuleras så att konsekvensbedömningarna landar på en nivå som inte hotar projektets tillstånd. Det resulterar i underlag som på papperet ser objektiva och vetenskapliga ut men där tolkningar och slutsatser pekar åt samma håll – att projektet bör få grönt ljus. Inte sällan firas en godkänd tillståndsansökan med jubel och glada hejarop via företagets internmejl, som om miljökonsultens egentliga uppdrag vore att bana väg för bolag som vill exploatera svensk natur snarare än att sakligt bedöma konsekvenserna av deras exploatering.

Efter några veckor som miljökonsult lyfte jag ett nyhetsinslag under ett internt måndagsmöte. I SVT uttryckte lokala intresseorganisationer och invånare oro för att en planerad vindkraftspark i Östersjön skulle störa de lokala fiskbeståndens säsongsbundna vandringar. Jag tog upp reportaget i hopp om en diskussion om riskerna. Om vindkraft till havs kan skada lekvandrande fisk är det ju något att beakta. Men någon diskussion blev det aldrig. En av cheferna avfärdade oron med kommentaren: ”det där kan vi enkelt tysta ner”. Först senare insåg jag att miljökonsultens verkliga uppdrag var att körsbärsplocka referenser, framhäva fördelar och låta riskerna drunkna i ett hav av positiva formuleringar.

De vindkraftverk som planeras i dag är i en helt annan skala än för femton år sedan. I flertalet parker ansöker man om verk med höjder på 350 till 370 meter – alltså högre än både Karlatornet i Göteborg (246 meter) och Eiffeltornet i Paris (330 meter). Dessa parker byggs vanligen genom att enorma stålrörsfundament slås ner i havsbotten med hydraulhammare för att bli basen för torn och turbiner. Ju större verk, desto större fundament krävs, i dag handlar det inte sällan om diametrar på 13–17 meter. Med så stora fundament följer också kraftigare pålningsslag och därmed också en mer extrem ljudbild i vattnet. I miljökonsekvensbeskrivningar talar man ofta om ”buller” – ett ord som för tankarna till milt bakgrundsljud, lite störande men ofarligt. Jag menar att det är ett strategiskt ordval som avväpnar och maskerar allvaret. I verkligheten handlar det om akustiska chockvågor där varje slag från hammaren skickar ut kraftiga ljudstötar i vattnet. För det lokala fisksamhället är detta ofta den mest förödande fasen. På nära håll kan ljudet vara direkt dödligt, och beroende på lokala förhållanden kan fiskar inom flera mils radie drabbas av svåra hörselskador.

För en fisk är hörseln ett centralt sinne för att orientera sig, hitta föda, undvika rovdjur och kommunicera med artfränder. Många fiskar lever i mörka eller grumliga miljöer där sikten är begränsad och ljud och vibrationer blir deras primära vägledning. Utöver inneröron har fiskar ett sidolinjeorgan, en slemfylld kanal längs kroppens sidor med små sinnesceller som känner av vibrationer, tryckförändringar och lågfrekventa ljud i vattnet vilket gör dem särskilt känsliga för undervattensbuller. Konstruktionen av havsbaserad vindkraft riskerar därför att ge negativa konsekvenser som sträcker sig bortom individen till hela populationer och bestånd.

Inom en MKB används bedömningsmatriser, alltså klassificeringssystem som värderar hur allvarliga olika påverkansfaktorer kan bli för den lokala miljön. Matriserna ger sken av precision men lämnar i praktiken stort tolkningsutrymme. När resultat ska översättas till kategorier som ”låg”, ”måttlig” eller ”stor” påverkan kan samma scenario bedömas helt olika beroende på antaganden om artkänslighet, tidpunkt eller kumulativa effekter. Dessa frihetsgrader gör att konsekvensnivåer ofta förhandlas ned steg för steg under de många möten som äger rum mellan exploatören och konsulten. Och eftersom exploatören håller i plånboken dras bedömningarna systematiskt ned mot det som gynnar projektet.

Detta blev påtagligt i arbetet med en tillståndsansökan för en stor vindkraftspark i Bottenviken som jag var delaktig i. Parken planerades i ett viktigt område för lax och öring, nära en älv som producerar mer än hälften av all vild Östersjölax. Områdets geologi, salthalt och temperatur gjorde bullret från pålningsarbetet särskilt allvarligt. Modelleringarna visade att skadliga nivåer kunde spridas över flera mil och orsaka hörselskador som direkt hotade fiskarnas överlevnad. Även med skyddsåtgärder bedömdes risken som betydande, särskilt eftersom anläggningsfasen skulle pågå i flera säsonger och riskera att störa laxens och öringens lekvandringar över flera generationer. Enligt min bedömning riskerade påverkan på fisklivet att bli omfattande. En bedömning som exploatören inte ville acceptera eftersom den riskerade att minska chansen att få tillståndsansökan godkänd. Möte efter möte följde. Formuleringar vreds och vändes, referenser som belyste risker plockades bort och osäkerheter ströks. Vid det sista mötet jag deltog i klargjorde exploatören öppet vad de förväntade sig. Samma dag fick jag veta att bedömningen skrivits ned till ”låg”. Det enda jag kunde göra var att be om att mitt namn ströks från alla dokument kopplade till bedömningen, vilket ledningen gjorde utan protester. Just frånvaron av protester var kanske det mest talande: i en bransch där beroendet av exploatören är absolut anses det inte ens kontroversiellt att pressa ner en bedömning till en nivå som håller den enskilde miljökonsulten vaken om nätterna. Hur stora konsekvenser det blev för fisksamhället? Det får framtiden utvisa, om ansökan får grönt ljus.

En annan faktor som i vissa nationella miljöprövningar förstärker det beskrivna systemfelet är förekomsten av bias. Bland miljökonsulter betraktas exempelvis vindkraften oftast som något ”enbart” positivt och havsbaserad vindkraft ses i regel som en självklar del av den gröna omställningen. Med en sådan utgångspunkt finns en risk att man blundar för negativa effekter och går in i utredningarna med tunnelseende i stället för kritiska ögon. Bedömningsmatriser och konsekvensanalyser ska vara neutrala verktyg för att beskriva verkliga risker. Om de i stället används för att nå ett önskat resultat tappar de sin objektivitet och bekräftar det man ville se. Det som borde vara en prövning blir en bekräftelse, alltså ett exempel på det som Goodharts lag varnar för: när ett mått blir ett mål upphör det att vara ett bra mått. Miljöprövning är inte forskning, men utredare bör alltid förhålla sig kritiskt till sina antaganden, väga in alternativa scenarier och öppet redovisa osäkerheter i stället för att bara bekräfta en övertygelse.  

Det här är inte en attack på enskilda miljökonsulter – många är seriösa, kunniga och hårt arbetande. Problemet är att det finns ett systemfel. När exploatering av svensk natur vilar på underlag framtaget av konsultfirmor som är ekonomiskt beroende av exploatörernas pengar uppstår en intressekonflikt som sällan gynnar naturen. I teorin ska processen väga exploatering mot naturvärden och biologisk mångfald. I praktiken blir det en förhandling där exploatören håller i plånboken och konsulterna levererar det underlag som krävs för att projektet ska gå i hamn. Branschen brukar svara att konsultbolagen redan har interna etikpolicies, men så länge konsultens framtida uppdrag beror på att exploatören/kunden är nöjd kan inga frivilliga policydokument garantera opartiskhet.

Så hur kan det lösas? Ett enkelt steg vore att vända på ordningen. En exploatör som vill utnyttja svensk natur och dess ekologiska värden borde lämna sin ansökan till exempelvis länsstyrelsen, som i sin tur utser en oberoende miljökonsultfirma att ta fram de underlag som behövs. Finansieringen sker fortfarande genom exploatören, men via en avgift till myndigheten och inte direkt till konsulten. På så sätt bryts det ekonomiska bandet mellan exploatör och konsult och lojaliteten riktas mot det allmänna intresset och de ekologiska värdena, inte mot exploatörens affärsplaner.

Resultatet blir det som alla förväntar sig: konsekvensbedömningar som är objektiva, åtminstone i jämförelse med dagens system. Det borde vara lika självklart som att beslutsfattare måste anmäla jäv och forskare redovisa intressekonflikter. I dag har vi ett system som premierar partiskhet, men med en sådan reform skulle miljöprövningen få den transparens och trovärdighet som krävs för att skydda både svensk natur och förtroendet för våra beslutande institutioner.

Skribenten är evolutionsbiolog och tidigare forskare vid SLU och Lunds universitet. Han driver i dag eget som fristående konsult. 

***

Läs även: ”Orimligt med högre miljökrav än EU kräver”

Läs även: Vart ska vindkraften ta vägen?