Skatteverket räknar liken i skuggsamhället

År 2023 fick Skatteverket i uppdrag av regeringen att ta fram en lägesbild över ”personkretsar som finns och verkar i Sverige, med eller utan tillstånd”, i klarspråk alltså ett slags folkräkning där även illegala invandrare ingår.

– Politiken ville ha en siffra, vilket ingen tidigare har försökt sig på att uppskatta på ett systematiskt sätt. Vi svarade att det måste i så fall bli en väldigt grovhuggen siffra, och att vi kommer göra så gott vi kan, säger Anders Klaar, verksamhetsutvecklare på Skatteverket.

Metoden man valde utgår från avlidna personer som påträffas i Sverige och som inte finns i svenska register. Genom att anta en viss dödlighet för dem som lever i skuggsamhället (baserat på den svenska befolkningens dödstal) räknar man baklänges för att uppskatta hur stor population som dessa dödsfall motsvarar.

Siffrorna kompletteras med antal födslar där barnet inte folkbokförs (vilket tyder på att föräldrarna inte heller är folkbokförda) samt data för skolregistreringar och andra myndighets- och kommunkontakter. Anders Klaar beskriver metoden som grov men den hittills bästa givet tillgängliga resurser. I juni förra året kom den första lägesbilden över befolkningen och i måndags, den 16 juni, kom en ny.

– Det kan finnas antingen en överdödlighet eller underdödlighet hos människor som befinner sig i skuggsamhället och vi har därför kommit fram till ett spann mellan 110 000 och 185 000 personer, säger Andes Klaar.

Spannet är nästan detsamma som i förra årets lägesbild – dock med en liten ökning för den undre gränsen (från 107 000). Det är Rättsmedicinalverket som får i uppdrag att identifiera påträffade kroppar där identiteten är okänd.

– Vi får in ett antal personer varje vecka som kommer in som ”okänd man” eller ”okänd kvinna” eftersom de saknar ID-handlingar. Ibland är kroppen så illa åtgången att ansiktsdragen inte går att urskilja, säger Eva Rudd, rättsläkare vid myndigheten.

För att identifiera en kropp krävs ett jämförelsematerial, till exempel tandkort eller DNA. Men för personer som befinner sig illegalt i Sverige saknas ofta sådana spår.

– De allra flesta lyckas vi ändå identifiera. Men det kräver att man åtminstone har en aning om vem personen kan vara, annars blir det svårt.

De som inte kan identifieras är få – i Stockholm bara en handfull fall om året. Men situationen kan vara annorlunda på andra håll i landet.

– Jag tycker att vi borde få in fler. Särskilt bland de grupper som lever allra mest i marginalen, som inom människohandeln. Men de här kvinnorna verkar inte dyka upp hos oss, säger Eva Rudd.

Arbetet med att fastställa en persons rätt att vistas i landet ligger dock inte hos Rättsmedicinalverket utan hos polisen.

– Vi gör bara identifieringen. Vem personen är och om den vistas här lagligt är det polisen som utreder, säger hon.

Lägesbilden över befolkningen är tänkt att bli en årligen återkommande rapport för att förbättra kunskapen om vilka som faktiskt befinner sig i Sverige.

– Det blir enklare för varje gång eftersom metoden nu ligger färdig. Vi får nu dessutom möjlighet att registrera utvecklingen över tid, säger Anders Klaar på Skatteverket.

Före globiliseringen, EU-inträdet och de stora flyktingströmmarna var Sverige ett av de länder i världen som hade bäst folkbokföring. Redan 1631 ålades kyrkorna att föra längd över ”de döpte och begravnes namn”. Även när det gäller personnummer var Sverige först. När dessa infördes på fyrtiotalet var grovjobbet redan gjort genom kyrkoböckerna – registret som då skapades saknade motstycke i världen.

Den 1 juli 1991 tog så Skatteverket över folkbokföringen från Svenska kyrkan och därefter gick det utför. Frågan tycks ha hamnat mellan stolarna även om Skatteverket enligt regleringsbrevet har det övergripande ansvaret. Där står: ”Uppgifterna i folkbokföringen ska hålla en hög kvalitet och folkbokföringsfelet ska vara så litet som möjligt. Skatteverket ska bedöma folkbokföringsfelets storlek och redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att öka kvaliteten i folkbokföringen.”

När Fokus reporter besökte miljonprogramsområdet Tjärna Ängar i Borlänge hösten 2020 berättade polisen Erik Gatu om den bristande kontrollen där. ”Enligt folkbokföringen bor det cirka 3 600 personer i Tjärna Ängar. Vi gör bedömningen att det minst uppgår till det dubbla”, sa Gatu.

Ett par år tidigare hade riksdagsledamoten Carl-Oskar Bohlin (M) ställt en skriftlig fråga till dåvarande statsrådet Peter Eriksson (MP) om trångboddheten i just Tjärna Ängar. Uppgifterna om det verkliga invånarantalet baserades på siffror från det kommunala energibolaget som hade beräknat åtgången av vatten och hanteringen av avfall. Siffrorna indikerade att folkmängden var tre gånger så stor som den siffra folkbokföringen angav.

Och redan för omkring femton år sedan väckte den så kallade Rosengårdsrapporten stor uppmärksamhet. Den heter egentligen Hot mot demokrati och värdegrund – en lägesbild från Malmö och är författad av terrorforskaren Magnus Ranstorp och där framhölls särskilt folkmängden i miljonprogramsområdet Rosengård som anmärkningsvärd.

– Rosengård byggdes ursprungligen för 9 000 invånare, men vid den tiden bodde där minst tre gånger så många, kanske till och med fyra gånger fler. Vi föreslog i rapporten en förändring av EBO-lagstiftningen, som senare också reviderades. Trångboddheten i Rosengård har kanske minskat något sedan dess, men myndigheternas förmåga att hålla koll på vem som vistas i landet har snarare försämrats, säger Magnus Ranstorp i dag.

Ett särskilt huvudbry för Skatteverket är de så kallade samordningsnumren – ett system som från början var tänkt att underlätta administrationen för personer som vistas tillfälligt i Sverige och som därför inte ska folkbokföras här. De kan handla om sådana som arbetar här en period, studerar eller har kortvariga uppdrag. Numret används också av myndigheter som behöver identifiera individer som saknar personnummer.

I praktiken har samordningsnumren skapat en av de största luckorna i statens kontrollsystem. Samordningsnummer har delats ut i stor skala utan tillräcklig identitetskontroll och i många fall har ingen haft koll på om personen ens är kvar i Sverige.

Enligt Anders Klaar fanns över 1,1 miljoner samordningsnummer 2023. Av dem var 481 000 aktiva – men bara 42 000 var styrkta, det vill säga att myndigheten säkert vet vem personen är.

Resten var alltså personer vars identiteter är ”sannolika” eller ”osäkra”. Ungefär 270 000 klassas som sannolika och 169 000 är osäkra. Utöver detta finns ytterligare 636 000 vilandeförklarade nummer, där det är oklart om personen är i landet.

I den färska rapporten från Skatteverket har antalet ökat ytterligare. Totalt antal samordningsnummer är nu 1 162 000. Antalet styrka har vuxit till 68 000. Skatteverket föreslår nu att samordningsnummer med osäker identitet ska vilandeförklaras efter två år – i stället för fem – för att minska risken för missbruk.

Skatteverket beskriver det som att det finns tiotusentals ”sovande identiteter” i samhället – personer som inte är aktiva men där samordningsnumren när som helst kan börja användas i brottsupplägg, skenanställningar eller för att lura välfärdssystemen.

– Vi gjorde slumpkontroller under 2024 där vi såg att en ganska stor andel av personerna bakom de aktiva samordningsnumren inte vistades i landet. Så det borde kunna vilandeförklaras en större andel egentligen, säger Anders Klaar.

Problemet har förvärrats över tid. År 2019 slog Skatteverket och polisen larm om allvarliga brister i systemet med samordningsnummer. Då fanns 873 000 nummer i omlopp, ett antal som sedan dessa alltså ökar med nästan 300 000. Skatteverket konstaterade redan då att man i många fall inte visste vem personen var, var den bodde, eller om den ens hade rätt att vistas i Sverige. Dagens Nyheter avslöjade då också att svenska samordningsnummer gick att köpa via ryska annonssajter, komplett med instruktioner för hur man kunde använda dem för att arbeta svart i Sverige.

Hur hamnade vi då här?

– Vi har haft en utveckling där lagstiftningen under lång tid gick i liberaliserande riktning. Det blev lättare för människor att stanna i Sverige även om de inte hade rätt att vistas här. Samtidigt fanns det ingen myndighet som tog ett tydligt helhetsansvar, säger Henrik Malm Lindberg, forskningsledare vid Delmi, Delegationen för migrationsstudier.

Han pekar särskilt på den irreguljära migrationen – människor som får avslag på sin asylansökan men ändå stannar i landet.

– Det finns incitament att stanna. Man har rätt till viss vård, ibland rätt till bostad, och ofta också möjlighet att arbeta eller få bidrag – trots att man enligt lagen inte ska vara här.

Vissa kommuner, som Malmö, har under många år beviljat socialbidrag även till så kallade papperslösa. Ett genomgående problem, enligt Lindberg, är att ansvarsfördelningen mellan myndigheter och kommuner blivit otydlig.

– Det är många aktörer inblandade: kommuner, länsstyrelser, Försäkringskassan, Polismyndigheten, Skatteverket. Men ingen håller i taktpinnen. Myndighetssamverkan blir ett mantra, men i praktiken skjuts ansvaret runt.

Effekten blir en stat som inte längre vet vilka som befinner sig i riket.

– Att veta var människor har sin huvudsakliga dygnsvila och kunna styrka deras identitet är själva grunduppgiften för en fungerande stat. När man tappar det, har man tappat något fundamentalt, säger Malm Lindberg.

Den havererade folkbokföringen innebär att kommunerna inte vet hur många skolplatser, bostäder eller sociala insatser som behövs. Bidrag riskerar att betalas ut till fel personer, och tilliten till välfärdssystemet undermineras, menar Malm Lindberg.

– Det här är inte någon liten förvaltningsfråga. Det är en fråga om statens grundläggande funktionsförmåga.

Att forska om detta ämne har dock visat sig vara känsligt. I en forskningsöversikt som Delmi publicerade förra året av Zenia Hellgren konstaterades att nästan all forskning om skuggsamhället i Sverige präglas av omsorg om en svag grupp snarare än en önskan att kartlägga omfattningen och konsekvenserna av den irreguljära migrationen.

”Forskningen ger nästan undantagslöst uttryck för ett mer eller mindre uttalat systemkritiskt perspektiv, där fokus ligger på de papperslösas utsatthet och mänskliga rättigheter”, skriver Hellgren.

Hon fortsätter:

”Ett flertal forskare är tydliga med sin syn på forskningens roll som redskap för att försvara de mänskliga rättigheterna och barnkonventionen när de upplever att migrationspolitiken hamnar i konflikt med dessa”.

Hon ger exempel på att forskare uppmanat socialsekreterare att utöva motstånd mot en ”repressiv migrationsregim” i fråga om den anmälningsplikt som regeringen har förespråkat för att komma tillrätta med skuggsamhället. Jacob Lind, forskare i sociologi vid Malmö Universitet, har i uppsatsen Firewalls as a resource for resistanceuppmanat socialsekreterare att upprätta ”egna brandväggar” för att förhindra polisens arbete med att hitta dem som håller sig gömda.

Med ”brandväggar” menas att myndigheter som socialtjänsten kan blockera information, till exempel papperslösa klienters personuppgifter, så att dessa inte delas med andra myndigheter som Migrationsverket. På liknande vis har Linus Hermansson, doktorand i socialt arbete, (med flera) uppmuntrat till dylika brandväggar i uppsatsen: Firewalls: A necessary tool to enable social rights for undocumented migrants in social work.

Enligt Zenia Hellgren på Delmi krävs det ”ställningstaganden kring vilken sorts forskning som behövs, vilka frågeställningar som ska användas och vilket syftet ska vara”, innan fältet kan breddas. Sådana frågor, betonar hon, ”leder till viktiga etiska överväganden för forskare som tar sig an det här fältet”.

Att försöka förstå hur ett skuggsamhälle uppstår och hur det fortsätter att växa är ett område med många aspekter. Det rör sig om systemfel inom flera myndigheter där kontrollen har fallerat.

Fokus har i tidigare granskningar visat att det svenska skuggsamhället fortplantar sig och växer genom myndigheternas bristande förmågor. På Migrationsverkets förvar – där människor hålls i väntan på utvisning – släpps interner som fått utvisningsbeslut och vägrar samarbeta regelmässigt ut på gatan då förvarstiden löper ut.

Detta gäller även personer som utgör en säkerhetsrisk – ibland kommer de direkt från isolering utan någon uppföljning eller tillsyn. Vart alla dessa människor som alltså befinner sig illegalt i landet tar vägen är höljt i dunkel.

– Vi bjuder dem på bussbiljetter så att de kan ta sig därifrån. Men i regel kommer någon polare och hämtar upp dem. Sedan är de borta, sa en källa till Fokus.

I Fokus artikel om missbruk av studietillstånd synliggjordes en annan väg in i skuggsamhället. Varje år kommer tusentals personer till Sverige med uppehållstillstånd för studier. Men enligt Riksrevisionen saknas uppgifter om studier för en fjärdedel av dessa. Och för arbetskraftsinvandrare konstaterade Riksrevisionen bara under 2020 att det fanns omkring 13 000 fall där det fanns skäl att utreda om personen levde upp till villkoren.

Migrationsverket gör i regel inga uppföljningar. Lärosätena har ingen skyldighet att hålla reda på vad som händer med studenter som hoppar av eller inte dyker upp vid terminsstarten. Resultatet är att ingen vet var tiotusentals personer har tagit vägen – eller om de är i Sverige och hur de i så fall försörjer sig.

I januari 2022 hade Polismyndigheten över 18 000 öppna verkställighetsärenden för utvisningar överlämnade från Migrationsverket. Av dessa var drygt 10 000 personer efterlysta.

Regeringen gav 2022 Polisen, Migrationsverket och Kriminalvården i uppdrag att effektivisera utvisnings- och återvändarverksamheten. Målet var 50 procent ökning av verkställigheter men det har inte nåtts. Särskilt vad gäller avvisningar är resultatet snarare ett bakslag, nivåerna ligger både under 2021 och långt från regeringens mål. På området brottsutvisningar syns en viss förbättring, men målet är långt ifrån uppfyllt.

Irene Sokolow, kommunikatör på Nationellt mediecenter hos Polisen, skriver i ett mejlsvar att polisen gör så kallade inre utlänningskontroller, som syftar till att upptäcka personer som vistas eller arbetar i Sverige utan föreskrivna tillstånd. Dessa kontroller används också för att spana efter personer med beslut om avvisning eller utvisning som ska verkställas. Dock tycks polisen i huvudsak arbeta reaktivt – något uppdrag att aktivt söka efter personer som vistas olagligt i landet utan att ha begått brott finns inte.

På frågan varför målet om en 50-procentig ökning av verkställigheter ännu inte är uppnått svarar Polismyndigheten att det finns flera förklaringar. En stor andel av ärendena gäller personer som bedömts vara avvikna, vilket innebär att deras vistelseort är okänd. Även antalet inkomna ärenden har minskat. Dessutom lyfter myndigheten fram att det är svårt att verkställa utvisningar till vissa länder, såsom Afghanistan.

Mellan 2015 och 2020 registrerad 43 473 avvikna, det vill säga sådana personer som efter beslut om utvisning försvunnit och vars vistelseort är okänd. Detta enligt en doktorsavhandling av Anna Hammarstedt vid Stockholms Universitet 2021. När Fokus bad Migrationsverket om nya siffror blev svaret: ”Antal unika individer som inkommit med en ansökan om uppehållstillstånd i Sverige under perioden 2015-2025 och som idag är registrerade som avvikna är: 31 684 individer. Vi kan tyvärr inte ta fram per år.”

Vi bad även om en intervju med någon om hur Migrationsverket arbetar med den uppsökande verksamheten, men har inte fått någon sådan.

Den moderate riksdagsledamoten Fredrik Kärrholm har i sin tidigare roll som polis i Stockholm mött konsekvenserna av det växande skuggsamhället.

– En av tjugo brottsmisstankar i Sverige rör en person som inte är folkbokförd här, säger Kärrholm.

Det ger en bild av storleken av skuggsamhället men kan också ge en bild av hur nära sammanvävt skuggsamhället är med kriminaliteten, menar han.

Enligt Kärrholm handlar lösningen på problemet i grunden om ökad kontroll.

– Vi har haft ett tillitsbaserat system i Sverige. Och det är ju väldigt fint. Men det fungerar inte när alldeles för många missbrukar det.

Han pekar bland annat på att det länge saknats tillräckligt med förvarsplatser.

– Man har inte lyckats bygga ut förvaren. Och då har poliser varit tvungna att släppa individer rakt ut på gatan, trots att de ska utvisas. Det är klart att det göder skuggsamhället.

Gränspolisens begränsade resurser att verkställa utvisningar är ett av flera problem Kärrholm identifierar. Han efterlyser en större politisk och administrativ krismedvetenhet eller, som han säger, ”a sense of urgency”. Han pekar också på att det görs vissa framsteg, till exempel utökas förvaren, reglerna för arbetsgivare skärp och det öppnas för fler inre utlänningskontroller.

Ofta är det kommunernas socialtjänster som först ser de konkreta effekterna av en havererad folkbokföring och skuggsamhället. Anna Flink, säkerhetschef i Kalmar kommun, har under flera år arbetat med att spåra felaktiga utbetalningar och har tidigare gjort sig ett namn genom att spara över 100 miljoner kronor i felaktigt utbetalt bistånd åt Södertälje kommun. Hon har även suttit i insynsrådet för den nya utbetalningsmyndigheten, och har lång erfarenhet av hur skuggsamhället ser ut från kommunernas perspektiv.

– Det är inte alls ovanligt att människor är folkbokförda på adresser där de inte bor. De hyr i sin tur ut till personer som lever i skuggsamhället – ofta människor som vistas illegalt i Sverige och arbetar svart, säger hon.

Flink beskriver hur ett parallellt systemhar vuxit fram där svarta hyreskontrakt, falsk folkbokföring och svartarbete går hand i hand. Den som står som hyresgäst på kontraktet kan till exempel få betalt för att låta andra skriva sig där. På det sättet får personen både svarta inkomster och rätt till bidrag, eftersom den på pappret saknar inkomst.

– Vi gick in i en lägenhet där det bodde en person, men där elva andra var folkbokförda. Det fanns ju inte tolv sängar – om man säger så, berättar Anna Flink.

I ett annat fall hittades femton olika id-handlingar i en lägenhet – med olika namn, olika nummer, men troligen tillhörande ett fåtal individer.

– Systemet möjliggör skuggsamhället så länge vi från kommunal verksamhet inte klarar av att följa upp att folkbokföringen stämmer med faktiskt boende i kommunen.

Även vid uppenbara tecken på fusk är systemet trögrörligt och ligger ofta steget efter.

– Så länge vi inte kan samköra uppgifter om vem som bor var, och på vilka grunder, så kommer det här bara fortsätta växa, säger hon.

Hon efterlyser mer samordning mellan myndigheter, tydligare regelverk – men framför allt ett förändrat förhållningssätt.

– Vi måste våga ifrågasätta. Våga kontrollera. Det handlar inte om misstänkliggörande – det handlar om att skydda resurser som ska till dem som verkligen behöver dem.

Trots att både Socialdemokraterna och Moderaterna har pläderat för någon form av folkräkning, möter idén motstånd. Och enligt Anders Klaar, uppdragsledare på Skatteverket, finns stora hinder.

– Vi kan inte knacka dörr hos 10,5 miljoner människor. Det skulle kräva enorma resurser och dessutom förändras befolkningsmassan hela tiden, säger han.

I stället menar Skatteverket att det är effektivare att identifiera fel i folkbokföringen med hjälp av datakorsningar och andra tekniska verktyg. Men även med dessa insatser uppskattas felmarginalen till 2–3 procent av befolkningen – vilket motsvarar upp till 300 000 personer som kan vara skrivna fel eller vistas i landet utan registrering.

Skuggsamhället har kommit allt närmare den absoluta toppen av svensk politik. År 2021 avslöjade Expressen att en kvinna utan uppehållstillstånd arbetade som städerska i dåvarande statsminister Magdalena Anderssons hem. Händelsen ledde till lagändringar som gav Säkerhetspolisen utökade möjligheter att kontrollera personer med tillträde till skyddspersoners bostäder. Fallet visade hur systemfel och bristande kontroller kan få konsekvenser även på regeringsnivå.

För Lawen Redar, migrationspolitisk talesperson för Socialdemokraterna, är frågan om ordning och reda inte bara en administrativ angelägenhet – utan en nödvändighet för att samhället i stort ska fungera.

– Vi befinner oss i ett läge där både trygghet, välfärd och skattebasen hotas om vi inte har koll på vilka som bor här. Det här är en praktisk nödvändighet, säger hon.

Och frågan är akut då ett samhälle inte i längden kan fungera utan grundläggande kontroll över sin egen befolkning.

– Vi befinner oss i ett läge där både trygghet, välfärd och skattebasen hotas om vi inte har koll på vilka som bor här. Det här är en praktisk nödvändighet.

Socialdemokraterna har tidigare varit tveksamma till flera repressiva metoder, men Redar menar att situationen nu kräver verktyg som tidigare varit politiskt känsliga.

– Vi kan inte ha ett skuggsamhälle bredvid det vanliga samhället. Vi måste bryta det och det kräver mod att se över gamla principer.

Moderaten Fredrik Kärrholm är dock kritisk till Socialdemokraternas hållning i frågan under sina regeringsinnehav.

– Vänstern förnekade länge att det fanns ett problem. Nu vill de ha ordning, men det är vi som hela tiden har pekat på detta. Det handlar om att återupprätta samhällskontraktet, säger han.

Enligt Kärrholm måste Sverige göra någon typ av folkräkning – åtminstone i form av riktade kontroller och ett omfattande nationellt registerarbete.

– Det är en fråga om nationell säkerhet. Du kan inte ha ett land där hundratusentals människor lever utanför alla system. Det urholkar rättsstaten.

Både han och Redar förefaller dock överens om målet – att återta kontrollen.

* * *

Läs även: Migrationsverket – en havererad myndighet

Läs även: Identiteter är det nya guldet