EU-parlamentets byggnad i Bryssel.

EU-parlamentet

Korthuset

Över en natt fick en borgmästare från en lilleputtby i Belgien makt över en av de tyngsta frågorna i EU-parlamentet. Marc Tarabella visste hur spelet skulle spelas.

Tio mil från Bryssel ligger ett sömnigt litet samhälle vid namn Anthisnes. Ett sekel tidigare var det stenindustrins mecka, härifrån hämtade Kung Leopold II graniten till sina monument. Men när Marc Tarabella, en kraftigt byggd 31-årig kundrådgivare på den lokala banken, vann sitt första borgmästarval 1994 var det bara husen, gårdarna och slotten i trakten – alla i sten – som fortfarande vittnade om tiden när Anthisnes var ett namn på makthavarnas karta. Stötte någon på namnet var det troligtvis i en tabell över landsbygdskommuner som var beroende av EU:s jordbruks- och regionalstöd.

Arbetslösheten hög. Medelinkomsten låg. Invånarna få.

Anthisnes historia var också Marc Tarabellas. Han kom från en av de små gårdarna; hans mamma var bonde, pappa stenhuggare invandrad från Toscana, därav det italienskklingande efternamnet. Han växte upp bland Valloniens skogsklädda kullar som sluttar ner mot floder som porlar fram genom gamla städer. Här äter folk sin pommes frites och dricker sitt överjästa öl. Och det är inte så mycket mer med det.

Marc Tarabella lämnade jordbrukslivet så fort han kunde. Han studerade sociologi på universitetet i Liège, engagerade sig i socialdemokratiska Parti Socialiste – det största partiet i den franskspråkiga delen av Belgien – och jobbade några år som politisk tjänsteman efter examen innan han återvände hem till byn.

Borgmästarvalet vann han med en jordskredsseger.

I en kommun med bara 4 000 invånare på en yta motsvarande halva Manhattan är uppdraget som borgmästare inte ens en avlönad heltidstjänst, men ändå: Tarabella blev en stor man på en liten ort. Han krängde pensionsförsäkringar om dagarna, rattade politiken om kvällarna och åt sin pommes frites. Vart sjätte år gav invånarna i Anthisnes honom förnyat förtroende. Livet rullade på.

Samtidigt var det en sak som var omöjlig att undgå. För varje år som gick föll skuggan från det framväxande EU-maskineriet tio mil västerut allt längre. Vardagen i Anthisnes kom att styras av beslut som politikerna i Bryssel fattade, och för Marc Tarabella, som engagerat sig i facket, blev det komplexets makt över arbetsvillkoren allt mer påtaglig. Att styra en kommun, att få fatta beslut, blev allt svårare. Särskilt, tyckte han, om man var vänster.

När han vuxit upp hade Europaparlamentet varit en diskussionsklubb av delegater från olika nationella parlament vars åsikter på sin höjd varit rådgivande. 1979 hade européerna för första gången fått rösta fram sina egna representanter. 410 ledamöter från nio länder. Parlamentet hade sedan dess framgångsrikt slagits för ökad makt och fördrag för fördrag – Maastricht 1993, Amsterdam 1999, Nice 2003, Lissabon 2009 – vuxit i omfång och inflytande till att bli en lagstiftande församling med 766 parlamentariker från 28 länder, som man utan tvekan kan kalla det mest långtgående experimentet i transnationell demokrati i världen.

I lilla Anthisnes, precis som överallt annars i unionen, fick det effekter. Marc Tarabella insåg att det var till Bryssel han behövde komma om han ville förändra något. 2004, efter ett decennium som borgmästare, fick han 32 000 personkryss – åtta gånger så många som antalet invånare i Anthisnes – och en plats i Europaparlamentet.

Han sa upp sig från sitt jobb på banken.

Borgmästartiteln behöll han.

Offentliga upphandlingar är en typisk EU-fråga. Tråkig så man kan somna, invecklad, och påverkar i princip alla människor och företag i Europa. Varje dag. Nästan en femtedel av Europas samlade ekonomi består av att myndigheter på olika nivåer köper varor och tjänster från privata företag. Det rör sig om ofantliga summor, bara i Sverige handlar det om cirka 500 miljarder kronor årligen.

Den är också typisk i den meningen att det är svårt att begripa hur den plötsligt hamnar på unionens politiska agenda. Men i det här fallet började det med en stämning.

I december 2010 drog EU-kommissionen Nederländerna inför EU-domstolen för brott mot direktivet om offentliga upphandlingar. Reglerna kring detta var många men otydliga, ibland rent motsägelsefulla. Alla som sysslat med frågan kände igen dilemmat. Kan en lokal myndighet som ska köpa in kaffemaskiner kräva att kaffet, mjölken och sockret är ekologiskt och rättvisemärkt? Just detta skedde i en holländsk provins två år tidigare. Vad fick man egentligen  göra – och vad borde göras åt det luddiga regelverket?

I juridiken låg en ideologisk konflikt.

Å ena sidan fanns de som menade att näringslivet redan dignade under statens alla regelkrav, och att marknaden bäst själv bestämde över sin produktion och sina löner.

Å andra sidan fanns de som ansåg att politikerna borde få mer makt över vart skattepengarna gick, och att företag som inte uppfyllde krav på lönenivåer och miljöhänsyn skulle kunna stängas ute.

Näringsliv stod mot fack. Höger mot vänster.

Marc Tarabella, borgmästaren från Anthisnes, hade varit en av alla lokala socialdemokratiska kommunpolitiker som känt sig bunden av att följa lägsta pris utan att få ställa krav på varorna och tjänsterna de upphandlade. Nu satt han i Europaparlamentet, men vad kunde han göra åt saken där? Skolboken om EU säger ju att bara kommissionen kan lägga fram lagförslag, som parlamentet sedan röstar om. Om kommissionen väl presenterade ett förslag skulle Tarabella, som en av hundratals andra parlamentariker, kunna lägga ett eget ändringsförslag och försöka få gehör för det. Bättre odds än så hade han inte.

Han hade haft lättare att vinna på lotteri.

Så var läget tills frågan om offentliga upphandlingar en dag i december 2011 damp ner i Europaparlamentet. Det tog formen av ett lagförslag signerat av kommissionären Michel Barnier, en vithårig konservativ fransman med många ministerår och ett framgångsrikt OS i Albertville bakom sig. Barniers proposition utgjorde snarast en skärpning av reglerna. EU-domstolen hade konstaterat att det förelåg stora luckor – den holländska provinsen hade tydligen rätt att ställa sociala krav men fick inte kräva Fairtrade-märkning – och Barnier ville en gång för alla klargöra vad som skulle gälla.

När EU-kommissionen presenterar ett lagförslag är det bara en sak man kan vara riktigt säker på: det kommer inte att se likadant ut efter att det har passerat genom parlamentet. På ett eller annat sätt skulle förslaget om offentliga upphandlingar komma att skrivas om. Hur, skulle bestämmas av vem som fick hålla i pennan.

Marc Tarabella hade tidigt deklarerat för de andra socialdemokraterna i parlamentet att han ville ha uppdraget.

Frågan skulle avgöras av utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd. Eller närmare bestämt av sju personer som utskottets ordförande Malcolm Harbour – en Cambridge-student och Torypolitiker som jobbat 30 år i bilbranschen och utsetts till Storbritanniens mest småföretagarvänliga parlamentsledamot – hade samlat i ett rum. Där satt en tysk kristdemokrat, en tysk sosse, en holländsk liberal, en tysk miljöpartist, en holländsk vänsterpartist, en konservativ polack och en italiensk nationalist.

På några minuter skulle dessa sju personer mer eller mindre avgöra parlamentets ståndpunkt. Deras uppgift var att utse vem som skulle bli lagförslagets rapportör.

Rapportören är den ledamot som ensam kontrollerar processen från början till slut. Som skriver alla texter, leder alla förhandlingar och rekommenderar hur parlamentet ska rösta. Rapportören har en stab av politiska tjänstemän till sitt förfogande. För att inte tala om en insyn som andra saknar, och därmed ett enormt kunskapsövertag.

– En rapportör har i princip lika mycket makt över ett lagförslag som en minister i sitt hemland, säger en Europaparlamentariker.

Vem som blir rapportör är således i högsta grad utslagsgivande – men också helt oreglerat. Partigrupperna har därför utvecklat ett informellt system som Ken Collins, tidigare ordförande i miljöutskottet, har kallat en »en kombination av en sorts auktion och en invecklad form av poker«.

Varje partigrupp tilldelas en kvot poäng i förhållande till sina mandat. Sedan budar de mot varandra i fråga efter fråga. Konservativa EPP är största partigruppen och vinner därför oftast. Men det gäller att vara strategisk: man kan antingen försöka sno åt sig fler mindre frågor eller satsa allt på de tyngre uppdragen.

Offentliga upphandlingar var ett sådant. Den socialdemokratiska gruppen hade följt striderna i EU-domstolen sedan länge och tidigt bestämt sig. Denna fråga skulle de ha. Kosta vad det kosta ville. Vilket ju även var attraktivt för de konservativa, som kunde få mycket i utbyte om de lät socialdemokraterna välja rapportör.

Hur partierna spelade ut sina kort denna dag vet vi inte, det finns nämligen inga spår av budgivningen i något offentligt dokument, men däremot vet vi att socialdemokraterna satt på vinnarkorten. Strax därefter utsåg de Marc Tarabella till rapportör för lagförslaget. Det kan tyckas konstigt att en borgmästare från en liten by i Belgien, som dessutom bara var suppleant i utskottet, fick ta hand om en av unionens största frågor. Fast det är precis så parlamentet fungerar.

Vid det här laget hade Marc Tarabella suttit i parlamentet i två mandatperioder – med en kortare utflykt som regional minister i Vallonien – och skaffat sig både tyngd och vänner. Han ville att lokala politiker skulle få mer makt att styra över hur skattepengarna skulle användas, och kunna ställa hårdare sociala, miljömässiga och fackliga krav på företagen de upphandlar från.

Offentliga upphandlingar var hans fråga, och han spelade ut sina kort rätt för att få den.

Bryssel

L’esplanade du Parlement européen, torget framför EU-parlamentet.

De som når framgång i Europaparlamentet är de som jobbar hårt bakom kulisserna för att driva igenom sina intressen, inte de som syns och hörs mest. Kompromisspolitikerna, inte konfliktpolitikerna.

– Man måste kunna ta ett glas eller två även med de politiska motståndarna, det är viktigt, säger en Europaparlamentariker.

Rapportörsuppdraget förändrade Marc Tarabellas situation i Bryssel. Han blev en av de större spelarna, människor började positionera sig omkring honom. Den som ville ha ett ord med i spelet om de nya upphandlingsreglerna behövde få hans uppmärksamhet. Lobbyister av alla valörer, företagsrepresentanter och fairtrademänniskor, började knacka på hans dörr.

De andra partigrupperna utsåg sina skuggrapportörer, som skulle följa Tarabellas minsta steg. Viktigast av dem var Frank Engel, en jurist och kristdemokrat från Luxemburg, som representerade konservativa EPP, vars främsta mål var att minska företagens administrativa bördor vid upphandlingarna och öppna upp marknaden för små- och medelstora företag.

Situationen var inte så enkel att den konservativa Frank Engel var beroende av Marc Tarabellas välvilja, beroendeförhållandet var ömsesidigt. Skulle Tarabella lyckas få igenom några nya regler alls var det i första hand Engel han behövde få med sig.

I Europaparlamentet handlar nämligen allt om förmågan att bygga majoriteter.

Sju partigrupper från vänster till höger, ingen med egen majoritet, gör att makten skiftar från fråga till fråga. I de flesta fall bildar de konservativa koalition med socialdemokraterna, speciellt i de tunga frågorna. Men när de inte kan hålla sams blir liberalerna vågmästare. I sociala frågor brukar de rösta med vänstern, i ekonomiska med högern.

Offentliga upphandlingar var alltså en fråga där det lätt hade kunnat bildas en högermajoritet, så som ofta skett i utskottet för den inre marknaden.

Så för säkerhets skull gällde det att Tarabella fick både konservativa Frank Engel och liberalen Jürgen Creutzmann – en tysk revisor född en månad efter andra världskrigets slut – på sin sida. Om inte annat för att ju större enighet i parlamentet, desto mer tyngd gentemot kommissionen och rådet i nästa förhandlingsfas.

Tarabella var spindeln i nätet i ett intensivt arbete som ägde rum på alla nivåer. Dels skulle partigrupperna enas internt tvärs över utskott och nationsgränser, dels skulle partigrupperna komma överens sinsemellan. Telefonerna gick varma mellan de politiska tjänstemännen från olika läger som sonderade terrängen innan varje ny sittning mellan rapportören och skuggrapportörerna: Vad tycker ni om det och det? Kan ni gå med på detta?

Engel var inte direkt positiv till regler där offentliga upphandlare skulle få ställa krav om lönenivåer och fackliga rättigheter, däremot förstod han behovet av att minska regelbördan för näringslivet. Creutzmann hade kanske större förståelse för Tarabellas linje, men ville främst se till att små företag kunde klara konkurrensen mot större, vilket färre regler kunde bidra till. Det utkristalliserade sig ett embryo till minsta gemensamma nämnare.

Parallellt med huvudförhandlingarna pågick liknande överläggningar i andra utskott, som också de ville ge sin syn på offentliga upphandlingar. Varje framsteg där använde Tarabella som ett argument för att Engel och Creutzmann skulle gå med på samma skrivningar som deras partikollegor hade accepterat i andra utskott.

Marc-Tarabella

Marc Tarabella.

I december 2012 hade Tarabella arbetat fram ett förslag och samlat en majoritet i utskottet bakom sig.

– Lite tur hade vi, sa Marc Tarabella till sina partikollegor.

Hade det inte varit för att de konservativa utsåg en pragmatiker som Frank Engel till skuggrapportör hade socialdemokraterna kanske aldrig fått igenom så mycket av sin politik – inklusive att upphandlarna skulle få rätt att ställa miljömässiga och sociala krav på företagen.

Men alla som läst skolboken om EU vet att detta bara är första period. Och att det är nu den verkliga matchen börjar, då parlamentet och ministerrådet ska bolla lagförslaget fram och tillbaka i en första, andra och tredje läsning. Och om de inte lyckas komma överens hamnar frågan hos en förlikningskommitté som mejslar fram en kompromiss, och parlamentet får rösta en sista gång.

Så ser alltså läroboken ut.

Så ser inte längre verkligheten ut.

EU-kommissionären Michel Barnier har varit med tillräckligt länge i det politiska spelet för att veta både det ena och det andra. Han, som haft fyra olika ministerposter i franska regeringar, vet hur man får igenom lagar. Men han har också suttit i Europaparlamentet, som vice ordförande i konservativa EPP, och vet att det krävs kompromisser.

Barnier insåg att Marc Tarabella och parlamentet inte skulle vika ner sig i frågan om sociala och miljömässiga krav på företagen. På samma sätt som Tarabella skulle tvingas anpassa sig efter Barnier och kommissionens krav på att inget fick hota Europas konkurrenskraft när väl själva detaljerna i lagen skulle utformas.

För det var så det fungerade i verkligheten numera.

Efter att Marc Tarabella hade knutit ihop överenskommelsen i utskottet fick han – i februari 2013 – mandat att hoppa över hela den krångliga och tidskrävande skolboksprocessen och i stället sätta sig i direkta förhandlingar med kommissionen och rådet.

Trialoger kallas de.

Du hittar inte ordet i något EU-fördrag. Allt sker utanför de juridiska ramverken. Ändå är det så unionens lagar skapas numera. Genom informella möten bakom stängda dörrar. I en färsk rapport från det brittiska parlamentets EU-utskott liknas trialogerna vid en svart låda, som utomstående – såväl väljare som andra parlamentariker – saknar insyn i.

Att Marc Tarabella den 6 mars 2013 klev in på ett första möte av det slaget i Bryssel kan man således inte finna i något protokoll. Det finns ingen närvarolista över kommissionären och representanten för ordförandelandet Irland. Eller någon dagordning som talar om att de betade av de enkla frågorna först.

Lobbyisterna hade givetvis koll – allt deras fokus riktades nu mot personerna i den svarta lådan.

Andra gången de träffades, den 26 mars, gav de sig in på huvudkonflikten om vilka krav man ska kunna ställa på företagen man upphandlar av. Framför sig hade de ett excelark med fyra kolumner: ett med kommissionens lagförslag, ett med parlamentets, ett med rådets och längst till höger plats för kompromisserna. Paragraf för paragraf skulle de skriva lagtexten.

Hur många gånger de träffades och vad de sa till varandra vet vi inte. Bara att Marc Tarabella under processens gång blev mer och mer frustrerad över att rådet – som efter halvårsskiftet företräddes av Litauen – vägrade röra på sig. Till slut brast det för belgaren, vilket noterades långt utanför förhandlingsrummet.

Nu var det alltså inte den konservativa kommissionären som var socialdemokraten Tarabellas främsta hinder utan länder som Irland och Litauen – vilket visar på att EU-maskinen ibland består lika mycket av nationella konfliktlinjer som ideologiska. Det blev till slut rådet som fick gå Tarabella till mötes, inte tvärtom.

Efter ett knappt år av trialog landade ett färdigt förslag om offentliga upphandlingar i Europaparlamentets plenum. Alla hade fått gehör för något: småföretagen skulle ha lättare att konkurrera och den administrativa bördan för företagen skulle minska. Mest hade socialdemokraterna fått: myndigheterna skulle få väga in faktorer som kvalitet, miljö och sociala frågor i anbuden, företagen skulle behöva ta ansvar för sina underleverantörer och social dumpning skulle motverkas genom striktare regler för »onormalt låga bud«.

Parlamentet hade bara att säga ja eller nej till hela uppgörelsen. Inte så mycket som ett kommatecken fick de ändra på. Och gruppledarna, som träffas varje torsdag, hade deklarerat ja i frågan. Att gå emot partilinjen gör man inte hur lätt som helst, eller som en europaparlamentariker förklarar:

– Om man inte tänker rösta med gruppen så måste man skicka sms till gruppledaren, och man får räkna med att han hör av sig.

Här finns en paradox som många i Bryssel pekar på: i takt med att det valda parlamentet har fått ökat inflytande för att stärka demokratin i EU, så har själva demokratin i parlamentet försvagats. Stora och viktiga frågor för Europa avgörs numera i processer utan öppenhet.

På den tiden Marc Tarabella fortfarande arbetade på det lokala bankkontoret, i slutet av 1990-talet, var det inte ett enda ärende i Europarlamentet som avgjordes i en första läsning. År för år har trialogerna tagit över, visar Europaparlamentets egen statistik. Den gångna mandatperioden har 87 procent av frågorna avgjorts i en första läsning. Under två procent av lagförslagen nådde till en tredje läsning, som i skolboksexemplet.

Vad spelar det för roll att det, som en granskning i EU-observer nyligen visade, förra året ägde rum cirka 1 000 trialogmöten i Bryssel?

Svaret är att allt mer makt hamnar i allt färre händer. När omvärlden, inklusive kollegorna i parlamentet, stängs ute blir redan mäktiga rapportörer än mäktigare.

– De här trialogförhandlingarna vi har en masse är inget bra sätt att lagstifta på. Det ger ett fåtal människor väldigt mycket makt men det ger också för stort inflytande åt lobbyorganisationer, säger en europaparlamentariker.

Det finns uppskattningsvis 15 000 lobbyister i Bryssel, enligt en rapport som antikorruptionsorganisationen Transparency International släppte häromveckan, och trialogerna har gjort deras jobb enklare: måltavlorna har blivit tydligare och genomlysningen mindre.

I drygt två års tid var Marc Tarabella, borgmästaren från lilla Anthisnes, mannen med makt över lagstiftningen om offentliga upphandlingar i Europa. Han hade, enligt egen utsago, halvtimmeslånga möten med 120 olika intressegrupper och han skrev med egna pekfingrar om lagen i ett excelark.

Där har väljarna som ska rösta i Europaparlamentsvalet den 25 maj något att tänka på.

Parlamentarikerna har blivit mäktigare, fast bara vissa av dem: de som har siktat in sig på enskilda frågor och sett till att få nyckelposterna när frågorna avgörs i parlamentet. Vem som får vad bestäms av mandatfördelningen, på så sätt spelar partierna också en avgörande roll. Men i vissa länder mer än andra.

Vilka partier Sverige röstar fram är relativt ointressant. Maktförhållandena i parlamentet bestäms ändå av hur åtta svingstater – Tyskland, Frankrike, Storbritannien, Italien, Spanien, Polen, Rumänien och Nederländerna – röstar. Tillsammans har de 64 procent av mandaten. Bara CDU, tyska kristdemokraterna, har ungefär lika många platser i parlamentet som Sverige, Danmark och Finland ihop.

I små länder som Sverige är frågan snarare vilka personer man ska skicka till Bryssel. I mångt och mycket är det ett rent personval. För även om de svenska partierna är betydelselösa så kan enskilda svenskar mer än någonsin påverka lagstiftningen i EU – om de kan hantera maktspelet i parlamentet. Här finns en paradox. Personvalslogiken premierar kända och mediala personer som är frispråkiga och debattglada. Egenskaper som är oanvändbara i EU-maskineriet, där det handlar om att jobba hårt för sin sak och skaka rätt händer vid rätt tidpunkt.

Det spelet sker bakom kulisserna, av personer som Marc Tarabella.

Onsdagen den 15 januari 2014 hade han klätt sig i svart kostym, vit skjorta och rödbetsfärgad slips. Det var en småkylig dag i Strasbourg. Slutdebatten var redan avklarad. Han hade fått beröm av partikamraterna och lite smågnäll från de konservativa för att vissa av förslagen riskerade att krångla till det för företagen. Men han hade dem bakom sig.

Det enda som återstod var omröstningen.

598 röster för. 60 röster emot.

– Nu, sa Tarbella, är det slut på det lägsta prisets diktatur.

Han skakade hand med kommissionären Michel Barnier och utskottsordföranden Malcolm Harbour. De skålade i rättvisemärkt bubbel.

Artikeln bygger på ett femtontal intervjuer med europaparlamentariker  och tjänstemän. Marc Tarabella har valt att inte medverka.

Fakta | Konservativ kräftgång

Enligt de senaste mätningarna tappar de konservativa medan högerpopulister och socialdemokrater går framåt.

Klicka för att se hela grafiken.

grafik-liten

Prenumerera på Fokus!

41 nummer + julpremie för bara 1495 kronor!

1 comment

  • Maria Losman skriver:

    Spännande läsning om spelet i EU-parlamentet. Tyvärr lite felaktigt beskrivet att det först nu skulle vara möjligt att ställa hållbarhetskrav i offentliga upphandlingar. Det har gått bra hela tiden. Det nya direktivet innebär att det blir enklare att verifiera krav och därmed ger en ökad trygghet för upphandlarna. Många använder upphandlingen som ett styrmedel för miljö och etik sedan flera år med nuvarande regler.