Tiotusentals mål skyfflas undan genom tillämpning av undantag 

Varje år avgör förvaltningsrätterna tiotusentals överklaganden, vars prövning ytterst handlar om en rättslig kontroll av statens, regionernas och kommunernas maktutövning över den enskilde.

Den sammantagna majoriteten av rättskipningen i förvaltningsrätterna sker dock med en domstolssammansättning som lagstiftaren uttryckligen beskrivit som ett undantag. Statistiken nedan visar att förvaltningsrätterna avgör de flesta mål med enbart en ensam domare, trots att lagstiftaren som huvudregel ställer andra krav på domstolens sammansättning. Detta för att kunna anse en förvaltningsrätt domför, alltså att beslutet tillkommit på ett lagenligt sätt, genom att domstolen bestått av rätt antal ledamöter för aktuell måltyp, enligt lag. Förekomsten av undantagen är inte ringa, vilket borde väcka frågor om rättssäkerhet vid förvaltningsrättskipningen. 

Rättsligt uppdrag och lagreglering
Förvaltningsrätternas uppdrag är tydlig: att med rätt domstolssammansättning avseende antalet ledamöter vid beslutsfattande, utöva rättslig kontroll av överklagade beslut, som avser den offentliga makten genom myndighetsbeslut som fattas över enskilda. Förvaltningsrätternas sammansättning regleras i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (LFAD), medan rättsskipningen regleras i förvaltningsprocesslagen (1971:291) (FPL). 

Enligt 17–17 c §§ LFAD ska förvaltningsrättens sammansättning som huvudregel, för att anses domför, bestå av en lagfaren domare och två eller tre särskilda ledamöter (nämndemän), beroende på måltyp. Lagstiftaren har motiverat lagkraven gällande domstolssammansättningarna, utgöra rättssäkerhetsskäl. 

Ett undantag som blivit primärlösning
Möjligheten att slutligt avgöra mål med ensam domare, genom ett så kallat endomarmål, är enligt lag begränsad och enbart avsedd att användas restriktivt. Undantaget är förbehållen mål av enkel beskaffenhet. Vad som avses med begreppet enkel beskaffenhet är dock inte definierat i lag, vilket i sig bör anses göra gränsdragningen svår, även för förvaltningsrätterna vid rättstillämpningen, på grund av utevaron av en närmare definition, se 18 § fjärde stycket 1 LFAD. 

Det betonas dock uttryckligen i förarbeten till lag, att justitieutskottet förutsatte att det i vissa måltyper, såsom socialförsäkringsmål, som typiskt sett är av mycket stor betydelse för den enskilde, som trots att dessa mål skulle kunna anses vara enkla, att endomarmål skulle komma att utnyttjas restriktivt. Likaså har lagstiftaren också framhållit att bevis- och bedömningsfrågor normalt, även gällande andra måltyper, bedöms säkrare av en domstol med flera ledamöter än av en ensam domare, se justitieutskottets betänkande, 1996/97:JuU17 s. 13 och prop. 1996/97:133 s. 42.

Trots detta pekar statistiken i en annan riktning.

Under år 2024 avgjordes en klar majoritet av de sammantagna målen i förvaltningsrätterna som endomarmål, drygt 62 000 mål, (exklusive migrations- och medborgarskapsmål) av totalt drygt 104 000 mål. Vad som kan konstateras är därmed att, genom att förvaltningsrätterna tillämpar undantaget och fattar beslut genom endomarmål, anser förvaltningsrätterna att dessa drygt 62 000 mål, utgör mål av enkel beskaffenhet. Statistiken kan också anses ge vid handen att undantagsbestämmelsen har blivit huvudregel.

Bristande transparens 
Till denna rättstillämpning kommer ett allvarligt rättssäkerhetsproblem, för den beslutet angår. Förvaltningsrätterna redovisar inte i sina domar varför ett mål, av domstolen, ansetts vara av enkel beskaffenhet, samt att detta är anledningen till att målet har avgjorts med ensam domare. Den beslutet angår får heller ingen vägledning av förvaltningsrätten, om hur denne skulle kunna angripa frågan, och begära prövning av frågan om förvaltningsrättens domförhet i högre instans, jfr 30-31 §§ FPL (motiveringskravet i förvaltningsdomstolens avgörande), 2 kap. 11 andra stycket, 19 §§ regeringsformen (1974:152).

Oproportionerliga krav på den enskilde
För den som saknar djupare kunskaper i den förvaltningsrättsliga processramen, kan det därför i praktiken vara omöjligt att upptäcka att förvaltningsrätten kan ha gjort undantag från domförhetsreglerna på ett otillåtet sätt. För att frågan om förvaltningsrättens domförhet ska kunna tas upp till prövning, och inte begravas, måste den enskilde dessutom överklaga förvaltningsrättens beslut, och i överklagandet uttryckligen – enligt rätt formkrav – yrka på att överinstansen ska pröva domförhetsfrågan, avseende domstolens domförhet.

Svårkontrollerad praxis
I den utmärkta granskningen gjord av SVT:s Uppdrag Granskning, Schizofreni i Sveriges lyckligaste kommun, belyser programmet – på ett föredömligt granskande vis – avslagsbeslut fattade av Flens kommun. 

Min enskilda granskning av Flens kommuns fattade avslagsbeslut, som sedan överklagats till förvaltningsrätt, har avgjorts genom endomarmål, trots lagstiftarens vilja, som belyst ovan.

I förvaltningsrättens beslut, finns det inget som ens antyder att förvaltningsrätten ansett målet vara av enkel beskaffenhet. Domstolen har heller inte belyst i beslutet, om hur den enskilde kan få just denna fråga, om domstolens domförhet prövad. Vidare har jag i min egen granskning funnit att förvaltningsrättens beslut, i detta fall, aldrig överklagades till kammarrätten. 

En del av förvaltningsrätternas beslut överklagas inte, och i dessa fall begravs då även domförhetsfrågan, och upptäcks på så vis aldrig.

Genom att tillämpa undantagen som huvudregel på förekommande vis, skulle förvaltningsrätterna möjligen kunna anses åsidosätta de rättssäkerhetsgarantier som lagstiftaren uttryckligen velat värna. Och för att upptäcka det förekommande måste varje mål granskas enskilt, vilket är resurs- och tidskrävande. 

Ytterst en fråga om en mer omfattande granskning
När tiotusentals mål varje år avgörs med en sammansättning som enligt lag ska vara undantag, är det inte längre fråga om några enstaka enskilda bedömningar. Det är en strukturell och systematisk målutveckling, som på grund av det förekommande, kretsar kring kärnan i förvaltningsrätternas rättskipande uppdrag.

Även om lagstiftaren försökte sig på frågan om en stärkt rättssäkerhet vid förvaltningsdomstolarna genom, prop. 2017/18:279, reglerades aldrig bestämmelserna tydligt och ytterligare gällande endomarmål och mål av enkel beskaffenhet i förvaltningsrätterna. 

Frågan kvarstå således om antalet förekommande endomarmål i förvaltningsrätterna, verkligen kan anses vara förenliga med lagstiftarens vilja, samt om förekomsten kan anses acceptabla i en rättsstat i förhållande till den enskilde.

Därför kan det vara svårt att se varför en sådan målutveckling inte skulle kunna bli föremål för en betydligt bredare och djupare granskning.

Under tiden kommer mindre och enskilda granskningar givetvis att fortsätta, inte bara av förvaltningsrätterna utan även av kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen. 

Deniz Eryilmaz är juridik- och rättsskribent