Därför är EU på kollisionskurs med sig själv

Allt såg ut att gå enligt plan. 25 mars skulle EU-ländernas klimat- och miljöministrar samlas i Bryssel och rösta igenom en lag om omfattande naturrestaurering. Kommissionen var nöjd, parlamentet hade redan röstat ja och allt som fattades var grönt ljus från ministerrådet.

Men bara några dagar före omröstningen slog ljuset om. Ungern meddelade att de tänkte rösta emot restaureringslagen. Det var det sista landet som krävdes för en blockerande minoritet. Nu svävar lagförslaget i limbo: det har inte kastats i papperskorgen men kan inte heller passera ministerrådet.

Medan eurokraterna i Bryssel petade i paragraferna pågick omfattande bondedemonstrationer i nästan samtliga EU-länder – från södra Skånes fredliga manifestationer till milslånga traktorkonvojer, brasor och gödselspridning nere på kontinenten. Det var inte bara restaureringslagen som motiverade dem, utan en lång rad skatter, pålagor och regler som gör jordbruket allt dyrare och svårare att bedriva med lönsamhet.

På ytan ser det ut som ett skolboksexempel på den politiska eliten mot folket. Men situationen är mer komplicerad än så. Samma EU som gör det svårare för europeiska bönder att få verksamheten att gå runt, spenderar varje år 670 miljarder kronor (2021 års siffra) på att hålla det europeiska jordbruket under armarna. Bryssel verkar både försöka ta död på det europeiska jordbruket och rädda det – samtidigt.

Och det blir ännu konstigare. Samma mönster går igen på flera olika politikområden. EU driver politik på mer eller mindre direkt kollisionskurs med sig själv. Är det politiska maskineriet trasigt? Eller har det helt enkelt vuxit sig så stort att den ena handen inte längre vet vad den andra gör?

Den tretåiga hackspetten är en liten svartvit fågel som väger omkring 60 gram, utbredd från Norge i väster till Kamtjatka i öster. Den lever på insekter den hackar fram ur döende eller döda granar, inte minst granbarkborren – en av skogsägarnas värsta fiender som orsakar dem miljardförluster varje år.

Man skulle alltså kunna tro att hackspetten i egenskap av deras fienders fiende är deras vän, men i själva verket utgör den ett stort problem för skogsägarna. Om Skogsstyrelsen eller en miljöorganisation hittar tretåig hackspett i deras skog får de nämligen inte avverka den. Värdet går upp i rök. Och trots att den tretåiga hackspetten är rödlistad i Sverige har dess närvaro legat bakom hälften av alla avverkningsstopp som drabbat skogsägare i fjällkedjan, enligt en granskning i SR Ekot.

Artskyddsförordningen, som förbudet bottnar i, har i likhet med omkring 40 procent av de lagar som Sveriges riksdag stiftar sitt ursprung i EU. En lång rad direktiv och förordningar syftar till att förbättra den biologiska mångfalden i unionen. 18 procent av markytan skyddas av de så kallade Natura 2000-områdena, och restaureringslagen som nu ligger på is i Bryssel skulle ha inneburit att medlemsländerna måste inleda restaurering av större delen av landytan före 2050.

Det är ett problem för jordbruket, som i sin moderna tappning innebär produktion på industriell skala med fossildrivna maskiner, konstgödning och bekämpningsmedel. Samtidigt är det ett problem för ett av EU:s allra högst prioriterade frågor: klimatet. Ska hela EU bli klimatneutralt inom 26 år, vilket är målet för kommissionens Green Deal, kommer nämligen mer mark att behöva odlas upp.

Klimatneutralitet innebär en utfasning av kol, olja och naturgas. Vi måste alltså hitta alternativ inte bara till bilbränsle, utan också till plast, industriprocesser, elproduktion, till och med uppvärmningen av privata hem som i många länder primärt sker med gas eller olja. Och alternativet som brukar lyftas fram är skogen. Trä kan användas för att producera syntetiska biobränslen, biologiskt nedbrytbara alternativ till plast och alternativ till byggnader av stål och betong.

– Vi går mot en framtid där det kommer att vara ökad konkurrens om resurser för att klara den gröna omställningen. Om vi ska fasa ut de resurser som vår tillväxt och utveckling har byggt på under de senaste åtminstone 150 åren, de fossila resurserna, måste vi ersätta dem med andra resurser. Och de resurserna är ju begränsade på ett mer dramatiskt sätt, säger Mathias Fridahl som forskar i internationell klimatpolitik vid Linköpings universitet.

Samtidigt kan klimatneutralitet uppnås även om en liten mängd utsläpp fortfarande sker, genom att växter absorberar koldioxid ur atmosfären. Skogen är en utmärkt så kallad kolsänka – men då behöver den växa, snarare än huggas ner och bli till biobränslen.

– Det kommer att bli väldigt hård konkurrens om kolatomer som inte har fossilt ursprung, och de måste naturligtvis produceras på något sätt, säger Fridahl.

Han tror på synergieffekter: att binda upp mer kol i skog och mark gynnar både klimatet och den biologiska mångfalden. Men ibland går det inte att bortse från att klimat- och naturskyddsåtgärderna inte går ihop. Man kan inte både skydda större områden i naturen och kraftigt öka produktionen i skogsbruket för att ersätta ändliga resurser med förnybara.

Frågan är om EU har insett det. Unionen kombinerar en ambitiös naturskyddspolitik med en ännu ambitiösare klimatpolitik och visar inga tecken på att erkänna några målkonflikter. Någon officiell prioriteringsordning står inte att finna. För en utomstående betraktare framstår det som att Bryssel driver två politiska linjer på kollisionskurs med varandra.

EU:s politiska agenda sätts av kommissionen, institutionen som har monopol på att lägga fram lagförslag. Den liknas ibland vid unionens regering, men liknelsen håller bara vid en ytlig anblick. Till att börja med är kommissionen inte vald av parlamentet; i stället väljer parlamentet en kommissionsordförande – för närvarande Ursula von der Leyen från Tyskland – och medlemsländerna väljer varsin kommissionär, som ordföranden sedan tilldelar olika ansvarsområden.

– Det finns många välkända demokratiproblem med EU. Att ha en oberoende myndighet som är den drivande exekutiva organisationen, det skulle vi aldrig ha på nationell nivå. Där vill vi ju att regeringen ska stå i ett direkt parlamentariskt förhållande till parlamentet och så funkar det inte i EU, säger Daniel Naurin, professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet.

För en utomstående betraktare är det svårt att veta vad som pågår bakom Berlaymontbyggnadens grå fasad, där 20 000 kvadratmeter datorstyrda jalusier skyddar kommissionens anställda från insyn. Kommissionen har omkring 32 000 anställda och producerar inte bara en väldig mängd lagstiftning, utan ser till att den efterlevs – ofta enligt kriterier som den själv beslutar om på teknisk nivå.

Karl Isaksson är chef för Kreabs Brysselkontor, en av EU-huvudstadens största lobbyfirmor. Efter över två och ett halvt decennium har han mer erfarenhet av EU:s institutioner än många av de folkvalda parlamentarikerna, och enligt honom är kommissionen utan tvekan den mest samordnade:

– Kommissionen är den av EU:s institutioner som har bäst koll, kunnigast människor och en idé om vad de vill.

Eller kanske snarare idéer, i plural. De olika kommissionärerna arbetar nämligen i olika så kallade generaldirektorat, där de producerar lagstiftning på sina egna respektive områden och inte nödvändigtvis är insatta i vad som pågår på de andra våningsplanen i Berlaymont.

– Om man pratar med folk i kommissionen säger de förstås att ”vi jobbar som en enhet, det finns inga silos, vi har mycket gemensamma beredningar” och så vidare. Och det har de säkert, men det räcker inte hela vägen. Generaldirektoraten har en uppgift att lösa och då gör de det utan att tänka på vad de andra avdelningarna eller generaldirektoraten pysslar med, säger Isaksson.

Ett förslag han själv har försökt påverka är Euro 7, ett lagförslag som gick ut på att minska avgaserna från traditionella förbränningsmotorer. Samtidigt arbetar EU aktivt med att fasa ut själva förbränningsmotorerna och har förbjudit nyförsäljning av både bensinbilar, dieselbilar och laddhybrider från 2035.

– Vi försökte berätta för alla politiker och tjänstemän vi träffade att om vi håller på att gå över till elmotorer försvinner de här avgaserna automatiskt, då behöver vi inte ha en separat lagstiftning för det. Risken att EU säger åt alla fordonsbolag att det är jättebra att ni håller på med elektrifiering, men ni ska också utveckla förbränningsmotorn till nästa generation. Det är en uppenbar målkonflikt.

Olika lagförslag kom med bara ett par månaders mellanrum från två olika generaldirektorat, som hade gjort varsin konsekvensanalys med vitt skilda resultat.

– De hade helt olika data om hur branschen skulle utvecklas, hur snabbt elektrifieringen skulle gå, hur många förbränningsmotorer som skulle finnas kvar. De som höll på med förbränningsmotorer tyckte att elektrifieringen kommer att gå långsamt så vi måste minska de andra avgaserna, medan klimatmänniskorna var väldigt optimistiska kring elektrifieringen och tyckte att här kan vi ta i, säger Isaksson.

Till och med den monolitiska kommissionen kan med andra ord hysa olika agendor under samma tak. Mycket hänger på vem som får ansvar för vilket område. Något så enkelt som vilket land de kommer ifrån kan spela roll, säger Naurin vid Göteborgs universitet.

– Även inom kommissionen finns de nationella skillnaderna till viss del. Det spelar roll vilket land kommissionären kommer ifrån för vilket förslag som läggs.

Dessutom nomineras de av den sittande regeringen i respektive medlemsland och har i princip alltid en politisk bakgrund. Om en viss kommissionär kommer från den franska socialdemokratin eller den ungerska högern kan göra enorm skillnad. Ett av de områden där individens betydelse är som allra tydligast involverar Sveriges egen kommissionär, socialdemokraten Ylva Johansson.

EU har ett väldigt gott rykte när det gäller personlig integritet. GDPR:s dataskyddsregler (skälet till att du ständigt tillfrågas om du vill acceptera cookies när du surfar) betraktas som guldstandarden runtom i världen och EU hyllas som världsledande i kampen mot Silicon Valleys övervakningskapitalister.

Samtidigt befinner sig EU i den globala framkanten när det gäller övervakning. Med Chat Control försöker kommissionen genomdriva automatiserad massövervakning på en skala som i dag bara existerar i Kina, och EU:s datalagringsdirektiv ogiltigförklarades eftersom det bröt mot unionens egen stadga om grundläggande mänskliga rättigheter.

De båda bilderna är svåra att få ihop, tills man ser varifrån förslagen kommer. De som innebär mer övervakning av medborgarna, som Chat Control och utökningar av den europeiska polismyndigheten Europols mandat, kommer från Ylva Johansson. Hon ansvarar för inrikes frågor, vilket innebär att polisens arbete och EU:s inre säkerhet ligger på hennes bord.

Förslag som innebär stärkt integritet för EU:s medborgare kommer däremot från den danska EU-kommissionären Margrethe Vestager, tidigare partiledare för det socialliberala Radikale Venstre. Hon har kallats Silicon Valleys skräck, Bryssels järnlady och the most powerful regulator of big tech on the planet, inte minst tack vare den omfattande Digital Markets Act som ska hindra techjättarna från att missbruka sina monopol. Hennes ansvarsområde är nämligen konkurrens.

Vilken kommissionär som hanterar vilka frågor kan med andra ord vara avgörande. Och ännu mer betydelse kan enskilda individer få när ett lagförslag går vidare till ministerrådet och parlamentet.

– EU är väldigt stort och består av många motstridiga viljor. Det finns en balansgång mellan nationell säkerhet och grundläggande rättigheter där olika krafter i både EU-institutionerna och medlemsländerna verkar åt bägge håll. Än så länge tror jag inte att man riktigt har bestämt sig för hur balansgången ska se ut, säger Amelia Andersdotter.

Andersdotter satt i Europaparlamentet 2011 till 2014 som representant för det svenska Piratpartiet. Hennes erfarenhet är att åsiktslikriktningen är som störst i kommissionen. Rådet och parlamentet samlar fler viljor, men medan parlamentet tenderar att vara mer positivt till kommissionens förslag än rådet.

– Parlamentet och kommissionen mot medlemsländerna, det är en ganska vanlig politisk konstellation, säger hon.

Att rådet brukar vara institutionen som håller emot är inte konstigt. Det består av medlemsländernas ministrar, människor som är baserade i sina hemländer och ser sina ministeruppdrag som sitt primära arbete. Till Bryssel reser de bara för att möta sina europeiska kollegor när just deras frågor ska behandlas. Men när impopulära EU-lagar ska implementeras i medlemsländerna är det ofta just de som får ta smällen från arga medborgare och kritiska medier.

Rådet är kanske den institution som är mest känslig för de europeiska väljarnas uppfattningar. Men också för lokala affärsintressen, påpekar Andersdotter. I allmänhet kan man lita på att Sveriges representant kommer att ha Ericssons eller Atlas Copcos intressen för ögonen, precis som Tysklands och Tjeckiens representanter försvarar bilindustrins intressen och Irland tenderar att backa upp techjättarna.

– Sedan finns det vissa länder som lägger jättestor tonvikt vid individuell säkerhet, alltså dataskydd, och andra länder som värnar det statliga kollektivets säkerhet, säger Andersdotter.

Med andra ord: ministerrådet är splittrat, både nationellt och ideologiskt. Vilken linje det driver beror på vilka regeringar som har makten i Europa. Men när det kommer till kritan utgör rådet ofta en konservativ kraft som håller emot det mer radikala parlamentet och kommissionen.

– Vill man generalisera lägger kommissionen ett förslag, parlamentet tar det lite längre, rådet bromsar och så landar man typ där kommissionen började, säger Karl Isaksson på Kreab.

Kommissionen och parlamentet består av människor som lever i EU:s huvudstad och arbetar heltid inom unionen. Kommissionen ska dessutom uttalat representera EU:s egna intressen. Parlamentet representerar i teorin unionens nära 450 miljoner invånare, men i praktiken är gapet mellan dem ”så stort att det hindrar EU-parlamentet från att faktiskt representera den europeiska väljarkåren”, som EU-forskaren Sophia Russack vid Centre for European Policy Studies uttryckte det inför förra EU-valet.

Vilken linje parlamentet driver kan i praktiken bli väldigt slumpmässigt, beroende på vem som får ansvar för den aktuella frågan. Varje lagförslag från kommissionen tilldelas en rapportör i EU-parlamentet som blir parlamentets talesperson i frågan och tar fram utkast till beslut.

– Det gör att man som enskild parlamentariker kan man få väldigt mycket inflytande. En enskild riksdagsman i Sverige kan knappt få igenom sin motion, det är nära nog omöjligt, men en enskild parlamentariker som är rapportör för en fråga kan påverka den otroligt mycket, säger Isaksson.

Han återkommer till Euro 7-lagstiftningen om utsläpp från förbränningsmotorer. Inet bara rådet utan även parlamentet uppfattade kommissionens förslag som radikalt, något som i hög grad berodde på rapportören Alexandr Vondra. Han kommer från Tjeckien, ett land där bilindustrin står för nästan en tiondel av BNP, och sitter i EU-parlamentets ECR-grupp, samma som Sverigedemokraterna.

– Hans första tanke var nog inte att rädda världen utan att rädda industrin. Hade Euro 7 hamnat i händerna på en grön parlamentariker hade nog utfallet blivit annorlunda.

På motsvarande sätt hade Chat Control förmodligen inte mött lika starkt motstånd i EU-parlamentet om inte den tyske piratpartisten Patrick Breyer hade varit rapportör. Men exakt hur rapportöruppdragen fördelas är höljt i dunkel.

– De ledande företrädarna från de olika partigrupperna träffas och gör upp om vem som ska ha vilka filer, och så finns en form av poängsystem som gör att de största grupperna får flest rapportörer. Men exakt hur det fungerar vågar jag efter 25 år i Bryssel fortfarande inte svara på, halvskämtar Isaksson.

I teorin skulle det förstås vara möjligt att samordna alla kommissionens, rådets och parlamentets impulser och motstridiga intressen till en mer konsekvent politik. Men då skulle EU behöva prioritera. Vilket för oss tillbaka till bönderna och deras märkliga situation där EU räcker fram pengar med ena handen och rycker undan mattan under deras fötter med den andra.

Bidragen kom först, berättar Mark Brady, docent i naturresurs- och miljöekonomi. Den gemensamma jordbrukspolitiken CAP är ett av EU:s allra äldsta politikområden vars historia går hela vägen tillbaka till 1960-talet, då unionen hette EEG och bara hade sex medlemsländer. På den tiden rådde livsmedelsbrist på kontinenten och jordbruket hade fortfarande inte återhämtat sig efter andra världskriget. Jordbrukspolitikens mål var att öka produktionen. Och det fungerade ­– för bra.

– Från mitten på 80-talet och 70-talet hade man enorma produktionsöverskott. Man producerade helt enkelt för mycket mat i EU och dumpade överskottet på världsmarknaden, säger Brady.

Så målen skiftade från att öka produktionen till att minska överproduktionen. Sedan hamnade klimat och miljö i fokus. Men de ursprungliga målen att stödja europeiskt jordbruk och säkra böndernas inkomster finns också kvar. Totalt har CAP numera fem uttalade mål – utan inbördes ordning.

– Indirekt kan man säga att hur pengarna fördelas signalerar en viss prioritering, och de mesta pengarna går till inkomststöd åt bönderna. Men å andra sidan resonerar man att inkomststödet ska ge miljönytta genom olika villkor, vilket rör till det.

Kriget i Ukraina har dessutom flyttat matsäkerhet och nationell livsmedelsförsörjning högre upp på dagordningen än tidigare. Och för bönderna är förstås det primära intresset att kunna tjäna pengar på sin verksamhet, vilket många inte gör – de senaste tjugo åren har var tredje bondgård i EU lagts ner. Ännu en intressekonflikt som EU inte verkar veta hur den ska lösa.

– Politiken behöver balansera olika mål mot varandra och försöka hantera situationen när de krockar. Man kan inte maximera produktionen och samtidigt minimera växthusgasutsläpp, men man kan hitta en bättre balans mellan målen genom att exempelvis kompensera bönderna för miljöåtgärder, säger Brady.

Det finns bedömare som menar att man ställer för höga krav på EU om man väntar sig att unionen ska vara lika konsekvent som en nationalstat. Beslutssystemkostnaderna är högre i ett mellanstatligt samarbetsorgan. Men för varje mandatperiod får EU en alltmer överstatlig karaktär. Ändå kvarstår problemen med inkonsekvens, silotänk och bristande koordinering. Vilket leder till frågan om roten till problemet i själva verket finns i unionens utformning.

Det finns kritik mot moderna stater som går ut på att de har blivit too big to govern ­– endera för stora i termer av yta och folkmassa, eller för stora i termer av statens makt. Överblicken försvinner. Ministrarnas ansvarsområden är så omfattande att de inte kan hålla kolla på dem själva, utan måste anställa en mindre armé av sakkunniga och experter.

– Är man en av sjuhundrafem EU-parlamentariker är det helt omöjligt att ha stenkoll på alla frågor man ska rösta om. Inte ens Ursula von der Leyen kan veta allt, säger Karl Isaksson.

Resultatet blir ett expertvälde där alltmer makt förskjuts från folkvalda politiker till anonyma tjänstemän. I EU:s institutioner jobbar över 60 000 människor, enligt de officiella siffrorna, men enligt en extern sammanställning av uppgifter i institutionernas årsrapporter är siffran snarare 80 000 – i relation till 705 folkvalda plus 27 ministrar i rådet.

Dessa folkvalda behöver inte bara hålla koll på kommissionens förslag, utan också ministerrådets motförslag, och i teorin också lagstiftningen deras kollegor arbetar med. Det ger tjänstemännen som sitter på sakkunskapen oproportionerligt stor makt. Kommissionärernas politiska talanger är avgörande – en svag kommissionär kan bli utmanövrerad av tjänstemännen i sitt eget direktorat, säger Amelia Andersdotter.

Samtidigt tenderar tjänstemännen att ha ett snävt fokus. Att arbeta med IT-säkerhet ger till exempel ett helt annat perspektiv på övervakning än att arbeta med brottsbekämpning. Experter på matsäkerhet och experter på koldioxidutsläpp kommer att ha olika syn på jordbruket. Inte konstigt att EU rymmer så många motstridiga politiska ambitioner.

– Vi har en massa förhandlingar bakom stängda dörrar, folk uppfattar att de politiska besluten sker långt borta ifrån dem, valdeltagandet är lågt – allt det där är ju beslutssystemkostnader som man kan acceptera att ta, eller inte. Det ligger i den ena vågskålen. I den andra ligger att vi har nyttan av att försöka skapa gemensamma regler på vissa områden, säger Daniel Naurin.

Men vilka regler det faktiskt blir verkar i hög grad styras av slumpen: vem blir kommissionär eller rapportör i parlamentet? Vem råkar sitta som minister i ett medlemsland vid ett givet tillfälle?

Det finns dock en sak där EU är konsekvent, påpekar Isaksson: the ever closer union, ambitionen som har stått inskriven i unionens fördrag sedan 1957. 

– Kommissionen har alltid drivits av att förstärka EU:s makt. Det har vi sett under den senaste perioden med pandemi och krig – kommissionen gör saker i dag som var helt otänkbara för fem år sedan.

EU-kommissionen må driva flera olika linjer samtidigt, mer eller mindre omedvetet om problemet. Men ingen av linjerna tycks involvera att begränsa unionens befogenheter och flytta beslutsmakt tillbaka till medlemsländerna. Expansionen kan vara det närmaste ett enande mål som EU har.

Läs även: Så lyckas du som EU-parlamentariker

Läs även: Johan Hakelius: Ni måste inte rösta i EU-valet