Klimatribban höjs – men till vilket pris?

En färsk utredning föreslår nya och strängare mål för Sveriges klimatavtryck. Alla riksdagspartier är eniga. Målen är dock långt ifrån självklara. Christian Azar, som satt med som expert i utredningen, beskriver bakgrunden.

Hur mycket koldioxid släpper Sverige ut? Frågan låter enkel, men svaret är inte självklart. Det beror nämligen på vad man menar med Sverige. Avser man utsläpp från Sveriges territorium? Eller utsläpp vi svenskar, genom vår konsumtion ger upphov till?

Utsläppen från Sveriges territorium är vad som vanligen avses. Det handlar om alla utsläpp som sker här, från bilar, industrier, och uppvärmning. Dessa utsläpp har Sverige ansvar för, enligt FN:s klimatkonvention, och har hittills satt upp mål och ambitioner för.

Utsläppen från svenskarnas konsumtion omfattar de utsläpp vår konsumtion ger upphov till, oavsett om de sker i Sverige eller utomlands. Om vi köper prylar från Kina sker utsläpp där i samband med produktionen och i samband med transporten hit och de ingår i våra konsumtionsbaserade utsläpp, men inte i våra territoriella utsläpp, alltså de som rapporteras till FN-systemet.

Miljörörelsen, en del forskare och politiska partier har länge uttryckt krav på att Sverige måste beräkna, rapportera, sätta mål och reglera de svenska utsläppen utifrån konsumtionsperspektivet.

I dagarna föreslår en statlig offentlig utredning, ”Sveriges globala klimatavtryck”, sådana mål. Utsläppen kopplade till svensk konsumtion ska ner till netto-noll år 2045. Alla riksdagens partier står, efter en del interna stridigheter, bakom förslagen. Enigheten är möjligen något överraskande.

Sverige har sedan tidigare ett mål om netto-noll utsläpp till 2045 för utsläppen inom vårt territorium. Nu föreslås alltså ett liknande mål för de konsumtionsbaserade utsläppen. Om de målen antas av riksdagen blir Sverige det första landet i världen med sådana mål. Uppgörelsen har beskrivits som historisk. I stort sett all klimatpolitik hittills har handlat om att reglera de territoriella utsläppen.

Hur ska man se på detta förslag? Vilka för- och nackdelar finns? Jag ska försöka svara på det, men först en bakgrund.

I Sverige ligger de territoriella utsläppen på cirka 51 miljoner ton växthusgaser (2019) och har minskat med 29 procent sedan år 1990. De konsumtionsbaserade utsläppen ligger på cirka 93 miljoner ton växthusgaser och har inte minskat så mycket (figur nedan). Huvuddelen av dessa utsläpp – ca 63% – uppstår utomlands.

Ur ett per capita-perspektiv släpper vi ut 4,9 ton per år (territoriebaserat). Det är smått imponerande för ett av världens rikaste välfärdsländer. I USA ligger utsläppen på cirka 16 ton per person och år, i EU på drygt 8 ton. Sveriges utsläpp ligger under det globala snittet på 7,5 ton per person och år.

Sveriges relativt låga utsläpp beror i hög utsträckning på att vårt elsystem är så gott som fritt från fossil koldioxid, baserat som det är på vattenkraft, kärnkraft och vindkraft och dessutom har vi en omfattande användning av bioenergi för uppvärmning och i industrin.

Det konsumtionsbaserade måttet däremot, visar att Sverige släpper ut 9 ton per person, det vill säga betydligt högre än det globala snittet på 7,5 ton per person och år.

Skillnaden när det gäller Sveriges utsläpp beräknade på dessa två olika sätt är betydande och beror på att Sverige är ett litet land med hög konsumtion och mycket handel, och på att vi knappt har några koldioxidutsläpp från vår elmix. När vi producerar i industrin och exporterar blir de produkterna därmed koldioxidsnåla. När vi importerar får dessa varor istället ofta ett högt koldioxidavtryck eftersom många andra länder fortfarande använder en massa kol i elproduktionen. Det gör att utsläpp från vårt territorium blir förhållandevis litet – men de konsumtionsbaserade utsläppen betydligt högre.

För Sverige – och en del andra små länder – blir skillnaden alltså stor, men för större länder är den ofta förhållandevis liten, för USA, Kina och Brasilien under 10%.

I debatten hör man ibland att det inte finns någon politik för konsumtionens klimatpåverkan. Men det är en sanning med modifikation. För all klimatpåverkan från konsumtion där utsläppen också sker i Sverige – uppvärmning, bilåkande, cementproduktion för byggande av bostäder inom landets gränser – finns politik och mål, då dessa utsläpp är en del av de territoriella utsläppen, och en del av dessa utsläpp regleras dessutom via EU:s klimatpolitik.

Företaget Cementa på Gotland. Cementproduktion är en verksamhet med mycket miljöpåverkan. Foto: Fredrik Sandberg/TT.

Det är värt att notera att många aktörer ofta använder begreppet produktionsbaserade utsläpp när de egentligen menar territoriebaserade utsläpp. Det är förvirrande och olyckligt eftersom begreppet produktionsbaserade bidrar till missförståndet att konsumtionen inte är med i de territoriebaserade utsläppen. Det kan vidare vara värt att notera att i de konsumtionsbaserade utsläppen ingår också offentlig konsumtion och investeringar. Varför investeringar ingår i detta mått är inte uppenbart.

Hur ser argumenten för och emot dessa nya klimatmål ut?

För det första: Om vi svenskar genom vår konsumtion orsakar koldioxidutsläpp utomlands har vi ett ansvar för det, eftersom det var vår konsumtion som drev fram produktionen och därmed utsläppen. Därför bör mål för att minska dessa utsläpp sättas upp och åtgärder och styrmedel införas.

Det här argumentet har drivits av framför allt miljörörelsen, i minst två decennier. Ett konkret exempel pekar på vår import av jordbruksprodukter – speciellt palmolja – som driver på avskogning i både Amazonas och de tropiska skogarna i Malaysia och Indonesien. Det leder till omfattande förlust av biologisk mångfald men också koldioxidutsläpp till följd av förlusten av skogen. Vi kan väl rimligen inte blunda för detta?

Argumentet går tillbaka till en av de tidiga pionjärerna i miljödiskussionen i Sverige, Georg Borgström (1912-1990), som introducerade begreppet ”spökarealer” på 1960-talet. Det syftade på de ytor vi i väst begagnade oss av på södra halvklotet för vår egen välfärd. I generella termer pekade Borgström på att den rika världen utnyttjade den fattigas resurser och att utvecklingen i världen inte var hållbar.

För det andra: I ett läge då de flesta länder inte har en tillräckligt kraftfull klimatpolitik bidrar svenska mål och åtgärder för minskade konsumtionsbaserade utsläpp också till minskade utsläpp utomlands.

För det tredje: Konsumtionsbaserade mål täcker också svenskars flygande utomlands, vilket de territoriella målen inte gör. Detta är en svaghet i FN:s klimatarbete eftersom enskilda länder inte beaktar och tar ansvar för utsläppen för det internationella flygandet och den internationella sjöfarten. (Utredningen föreslår också mål för dessa utsläpp).

Ytterligare ett argument är att de svenska utsläppen ur ett konsumtionsperspektiv är höga (jämfört med det globala snittet), och inte minskar (mer än möjligtvis marginellt). Det behöver de göra, och då tänker man sig att det är rimligt att sätta ett ambitiöst mål för dem.

Det finns dock ett antal andra argument som komplicerar det hela.

För det första kan man säga att även om det är vår konsumtion som driver fram utsläppen, så är ju t ex Tyskland, Norge, USA, Kina och andra länder vi importerar från starka industriländer med relativt välfungerande statsapparater. Det är också företag i dessa länder som gör vinster på exporten, och arbetare som får löner från den. Kina har ju i stor utsträckning blivit ett modernt industriland genom en exportdriven ekonomisk utveckling. Det exporterande landet bestämmer också vad som sker på sitt eget territorium. Det går därför att hävda att det är dessa länder som bör ta ansvar för utsläppen. Gör man vinst på exporten faller åtminstone en del av det klimatmässiga ansvaret på det exporterande landet.

Det är också så hela FN:s klimatkonvention är uppbyggt. Stater är suveräna och man ser det primärt som de individuella staternas ansvar att åtgärda de utsläpp som sker inom deras egna territorium.

Det andra argumentet handlar om att det är svårt för Sverige att vidta åtgärder för att minska de utsläpp som sker i exempelvis Kina som ett resultat av vår konsumtion här i Sverige.

Vi kan ju inte införa en koldioxidskatt på dessa utsläpp eller direkt reglera miljövillkoren i samband med produktionen i andra länder. Vi kan inte heller införa en importtull här i Sverige på sådana varor, eftersom det är EU som bestämmer handelspolitiken. Det man kan tänka sig är åtgärder av typen rabatter för att laga kläder, datorer och mobiltelefoner. Sådana åtgärder blir dock lätt dyra eller har svag effekt. Kostnaden för reparationer är ofta så hög att människor väljer att köpa nytt som ofta är billigare.

Höga momssatser på materiell konsumtion för att dämpa efterfrågan blir ofta också betydligt dyrare än att reglera utsläppen där de uppstår. Anta att Kina tillverkar en koldioxidintensiv pryl som säljs till Sverige. Då kan man minska utsläppen från denna pryl genom att antingen använda förnybar el i Kina i samband med produktionen eller genom att minska konsumtionen av den överhuvudtaget. Om Kina använder förnybar el minskar utsläppen från produkten till väldigt låga nivåer, och kostnaden blir ganska liten (eftersom sol och vind nu blivit så billigt). Om vi däremot slutar konsumera denna vara, och om den är värdefull för oss blir den samhällsekonomiska kostnaden oftast betydligt högre.

Rent generellt är det mer kostnadseffektivt att försöka begränsa koldioxidutsläppen från både produktion och konsumtion (exempelvis via en koldioxidskatt) än att enbart försöka begränsa konsumtionen av varan. Det är ett av de viktigaste skälen till att klimatarbetet fortsatt bör vara fokuserat på utsläpp beräknade ur ett territoriellt perspektiv.

Det tredje argumentet handlar om att en del länder och regioner som Sverige importerar mycket från – exempelvis EU – också har en ambitiös klimatpolitik med omfattande mål och åtgärder för att minska sina utsläpp. Därför blir det överflödigt för Sverige om vi också ska sätta upp mål för de konsumtionsbaserade utsläppen – åtminstone för de runt 60% av utsläppen som sker i Sverige och EU. Varför reglera det som redan är reglerat?

Invändningen är att det fortfarande finns många länder som inte gör det. Det handlar om sådant som importen av palmoljan från Indonesien och jordbruksprodukterna från Brasilien som driver på avskogningen, eller prylarna från Kina. Men invändningen mot denna invändning, är att det istället för att införa mål för de konsumtionsbaserade utsläppen i allmänhet, kan vara bättre att ha specifikt riktade klimatåtgärder mot import från just de länder som inte har någon effektiv klimatpolitik. Sådana förslag finns också redan.

EU har exempelvis långtgående planer på klimattullar mot import från länder som inte har några större klimatambitioner eller något rejält pris på koldioxid. EU planerar också för en lång rad åtgärder mot länder med stor avskogning. Man skulle också kunna tänka sig specifika skatter på nötkött, som tar stora arealer i anspråk och leder till omfattande växthusgasutsläpp.

Man skulle kunna säga att i takt med att allt fler länder tar klimatfrågan på allvar och i takt med att EU inför klimattullar och liknande åtgärder blir behovet av mål för de konsumtionsbaserade utsläppen allt mindre relevant.

Förespråkare för ett konsumtionsperspektiv menar dock att även om EU har satt upp mål för sina utsläpp så kan åtgärder för att minska konsumtionen av material- och energiintensiva varor i Sverige hjälpa till att nå EUs gemensamma mål, ja hjälpa till att nå mål om en miljömässigt hållbar utveckling i allmänhet.

Det fjärde argumentet handlar om att utsläppen ur ett konsumtionsperspektiv är svåra att beräkna och är förknippade med betydande osäkerheter. Anta t ex att vi köper en bil från USA. För att beräkna utsläppen måste man då beakta inte bara energianvändning i fabriken och i USAs energisystem, utan man måste också beakta alla material som gått in i produktionen (stål, metaller, plast etcetera) från en lång rad länder som Brasilien, Ryssland, Kongo och Kina och ha koll på energianvändning även där. Dessa osäkerheter ska inte underskattas men de är inte heller så stora att förslagen kan avfärdas.

När man beräknar koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen från vårt territorium är det enklare och precisionen blir mycket högre. Man tittar helt enkelt på hur mycket kol, olja och naturgas som bränns i landet. Alla de kolatomer som finns i bränslet omvandlas då, för eller senare, till koldioxid, och vips så vet man hur stora utsläppen blir.

Det här kallas ibland för massbalansprincipen och går tillbaka till Antoine Lavoisier (1743-1794), den moderna kemins fader. (Han blev trots sin position som en av de tyngsta forskarna i landet giljotinerad under den franska revolutionen. Domaren kommenterade det hela med att ”revolutionen inte behöver några vetenskapsmän”. Matematikern Joseph-Louis Lagrange sade att ”det tog dem bara ett ögonblick att hugga av hans huvud, det kommer ta åtminstone hundra år innan det dyker upp ett liknande.”)

FN har valt de territoriella utsläppen som bas för klimatarbetet

Alla dessa invändningar förklarar varför FN och världens länder valt använda de territoriella utsläppen som bas för både utsläppsstatistik och klimatarbetet.

Det här är något förespråkare av konsumtionsbaserade mål normalt sett inte har några invändningar emot. De vill inte ersätta FN systemets angreppssätt. De vill bara ha ytterligare en beräkningsgrund – det konsumtionsbaserade perspektivet – och ett kompletterande mål kopplat till det. Det är också utredningens position.

Netto noll – vad är det?

Låt oss nu fokusera på det huvudmål som föreslås i utredningen, nämligen att de konsumtionsbaserade utsläppen ska ned till netto-noll år 2045. Nollutsläpp till 2045 låter oerhört ambitiöst. Anta att andra länder inte driver en ambitiös klimatpolitik och att Kina, USA, Afrika, Latinamerika med flera har betydande utsläpp i sin produktion vid denna tidpunkt. Då måste vi ju i praktiken stoppa importen från dessa länder för att nå dessa mål. Hur kan handels- och industrivänliga partier gå med på något sådant?

Lösningen är att målet som satts upp är ett så kallat netto-noll mål. Det handlar alltså inte om att konsumtionsutsläppen i sig ska ned till noll, som man kanske först får intrycket av. Netto-noll målet innebär att man får kvitta kvarvarande konsumtionsutsläpp mot ”negativa utsläpp” samt mot den klimatvinst som uppstår av exporten från svensk industri.

”Det föreslagna målet inte är så hårt som man möjligen kan tro. Men miljöengagerade som driver konsumtionsperspektivet kan visa att de fick igenom sina önskemål – och de mer skeptiska partierna kan acceptera förslaget väl medvetna om att det inte alls är lika hårt som det låter.”

Negativa utsläpp handlar om att fånga upp och lagra koldioxid från exempelvis massaindustrin, ibland kallar man det för BECCS ibland för Bio-CCS. Det kan bli en oerhört viktig teknik i framtiden för att minska koldioxidhalten i atmosfären och därmed nå väldigt ambitiösa klimatmål – men det har ju egentligen inget med konsumtionen att göra. Samma resonemang kan man anföra när det gäller export av klimatsnåla produkter som kan minska utsläppen i andra länder – det har ju inte heller något att göra med svenskars konsumtion.

Det här gör att det föreslagna målet inte är så hårt som man möjligen kan tro. Men miljöengagerade som driver konsumtionsperspektivet kan visa att de fick igenom sina önskemål – och de mer skeptiska partierna kan acceptera förslaget väl medvetna om att det inte alls är lika hårt som det låter.

Är man synisk kan man kanske säga att politik ofta leder till urvattnade kompromisser, men man kan också säga att politiska kompromisser är demokratins nerv. Det är på ett mer generellt plan just genom att politiker (och vi som röstar på dem) är villiga att kompromissa som man löser konflikter och olika synsätt på ett fredligt sätt, något vi bör värna och vara tacksamma över.

Klimatmål för den svenska exporten

Det vara värt att notera att utredningen föreslår ytterligare ett mål, nämligen ett för klimatvinsten av svensk export.

Men då inga politiska partier föreslår att staten ska gå och in och direkt styra över exporten (via omfattande exportsubventioner eller krav på att man ska exportera till länder som har höga utsläpp) är det svårt att se hur man ska göra för att nå dessa mål. Det är också svårt att beräkna klimatvinsten av den svenska exporten (det blir närmast en kontrafaktisk övning, med än större osäkerheter än beräkningen av de konsumtionsbaserade utsläppen). Det är vidare så att i takt med att andra länder minskar sina utsläpp blir vinsten av den svenska exporten allt mindre.

Industrin och teknisk utveckling är viktigt, för att inte säga avgörande, för att Sverige och världen ska kunna nå ambitiösa klimatmål. Klimatvinsten av Sveriges export är värd att uppmärksammas, speciellt om man vill förstå hela Sveriges ”globala klimatavtryck”. Det finns vidare stora möjligheter för Sverige att göra stora framtida exportvinster genom att vara i framkanten av denna utveckling. Men vi har ingen större rådighet över klimatvinsten av den svenska exporten och därför är det lite svårt att förstå varför ett sådant mål föreslogs.

Christian Azar satt med som expert i utredningen. Experternas roll var att medverka på ett antal möten och tillfrågas kring olika aspekter av de olika sätten att beräkna utsläppen, men den parlamentariska utredningen är resultatet av en kompromiss mellan de riksdagens åtta politiska partier. Experterna medverkade inte i dessa förhandlingar.

Text: Christian Azar

Toppbild: HENRIK MONTGOMERY / TT