Laglighetsprövningar urholkas – rättsstaten har tagit paus

Laglighetsprövning enligt kommunallagen är ett av de få rättsliga verktyg som ger kommunmedlemmar möjlighet att få den lokala maktutövningen kontrollerad. Kontrollinstrumentet ska fungera som ett demokratiskt skyddsnät: en garanti för att kommunala och regionala beslut håller sig inom lagens ramar, även om – och när – besluten har stöd av politiska majoriteter, i politiska nämnder och fullmäktigen, vilket får ses som ett lagstadgat skyddsnät.

I dag brister skyddsnäten, eftersom den rättsliga kontrollen inte fungerar. Spåren av laglighetsprövningarna sopas undan systematiskt av förvaltningsdomstolarna, vilket är ett allvarligt problem för rättsstaten.

Ett kontrollinstrument som har tappat sin funktion
Laglighetsprövningen är tänkt att vara en objektiv rättslig kontroll av kommunala beslut. Dessa ska inte ses som en politisk omprövning av beslut, utan ett slags gränssnittskontroll för den offentliga makten. Frågor som kommunal kompetens, likställighetsprincip, proportionalitet och lagbundenhet står i centrum.

Men i praktiken fungerar kontrollen dåligt. Inte på grund av lagstiftningens utformning av laglighetsprövningsmål, utan på grund av hur förvaltningsdomstolarna tillämpar kontrollen.

Undantaget har blivit huvudregel
År 2024 avgjordes 2 040 av totalt 2 406 laglighetsprövningsmål i första domstolsinstans, förvaltningsrätterna, av ensam domare, vilket motsvarar cirka 85 procent av samtliga laglighetsprövningsmål. Detta trots att domstolen enligt lag ska bestå av minst en lagfaren domare och minst två särskilda ledamöter, vilka numera utses av Domarnämnden.

Statistiken av endomarmål är både alarmerande och anmärkningsvärd, eftersom domstolen enligt lag i huvudsak måste vara kollegialt sammansatt. Endomarmål är ett uttryckligt undantag i lag, avsett för mål av enkel beskaffenhet. Lagstiftaren har betonat att undantaget ska användas restriktivt på grund av rättssäkerhetsskäl.

Rättssäkerhet är inte en formalitet
Domstolens sammansättning får inte ses som en obetydligt detalj. Kravet på domstolssammansättningen är en rättssäkerhetsgaranti som är fastställd av lagstiftaren, då kollegial prövning anses minska risken för godtycke, förbättrar kvaliteten och insynen i rättstillämpningen, samt även får anses stärka det allmänna förtroendet för domstolarnas avgöranden.

Laglighetsprövningsmål är sällan enkla vilket även kommer till uttryck i förarbeten till lagar. Måltypen rör ofta principiellt svåra gränsdragningar för och inom det kommunala självstyret där inte sällan bevis ska värderas av domstolen. Att rutinmässigt avgöra dessa mål med ensam domare – utan att motivera varför målet bedömts vara enkelt – bör anses stå i ett aktivt mothåll gentemot lagstiftarens intentioner. Det är i sådana fall också en fråga om domstolen varit domför med enbart en domare. Något som ska avgöras av förvaltningsrättens överinstans.

Instansordningen som förlorat sitt genomslag
Problemen stannar inte i förvaltningsrätten. Prövningstillståndssystemet förstärker rättssäkerhetsbristerna. 

Under år 2024 beviljades endast 53 laglighetsprövningsmål prövningstillstånd i kammarrätt, och hela 396 mål vägrades prövningstillstånd. I Högsta förvaltningsdomstolen beviljades inte ett enda laglighetsprövningsmål prövningstillstånd, och 97 mål vägrades prövningstillstånd, under detta år.

Konsekvensen är också att prejudikatbildningen inom kommunalrättens område i praktiken får anses ha avstannat. Rättsläget förblir oklart, samtidigt som kommuner och regioner ges ett mycket stort lagtolkningsutrymme, och utan kontroll, möjligen ett oproportionerligt och ett alldeles för stort tolkningsutrymme.

Beslut utan skäl urholkar förtroendet
Kammarrätternas beslut att inte meddela prövningstillstånd motiveras inte, trots att förfarandet bryter mot lag. Dessvärre, också sett ur rättssäkerhetssynpunkt, behöver Högsta förvaltningsdomstolen, dock i överensstämmande med lag, inte motivera skälen för nekat prövningstillstånd.

Rättssäkerhetsproblemen blir således än mer markanta av att kammarrätterna inte motiverar skälen för sina avgöranden. Det blir vid sådana rättstillämpningar därmed bara möjligt att kontrollera en förvaltningsdomstols avgöranden, nämligen förvaltningsrättens. 

Den som får sitt överklagande avslaget får därmed ingen förklaring till varför målet inte anses förtjäna prövning i kammarrätt och i Högsta förvaltningsdomstolen. Ett rättsmedel vars avgöranden inte kan förstås eller granskas, är ett försvagat rättsmedel, eller egentligen inget rättsmedel alls. När besluten dessutom inte kan användas för att utveckla rättspraxis förlorar hela systemet sin legitimitet.

Målen går upp i rök, efter avgörandet i förvaltningsrätten.

Delegationsbeslut i rättslig skugga
Rättsutvecklingen blir också problematisk i takt med att allt fler kommunala beslut fattas genom delegation av enskilda tjänstemän. Dessa beslut har samma rättsverkan som nämndsbeslut, men är ofta svårare att granska. 

Behovet av effektiv rättslig kontroll är större än någonsin.

Ett system i obalans kräver ansvar
Sammantaget framträder bilden av ett system där den kommunala maktutövningen ges ett betydande, och kanske till och med ett oproportionerligt stort utrymme, medan den rättsliga kontrollen successivt försvagas. Laglighetsprövningen riskerar att reduceras till ett formellt men materiellt urholkat rättsmedel.

Tillsyn och rättelse – kan inte vänta
Justitieombudsmannen och lagstiftaren bör initiera breda granskningar av förvaltningsrätternas användning av endomaravgöranden generellt, och inte enbart i laglighetsprövningsmål. Regering och riksdag bör samtidigt överväga om lagstiftningen behöver förtydligas – exempelvis genom generella krav på kollegial sammansättning i laglighetsprövningsmål, vilket förekommer i andra måltyper. Dessutom behöver kammarrätternas uppsåtliga underlåtenhet att motivera beslut vid nekade prövningstillstånd, undanröjas. 

Effektivitet i domstolarna är viktigt. Men när effektivitet tillåts gå före rättssäkerhet, blir det i utevaro av kontroll av den offentliga makten inte längre fråga om administrativa avvägningar – utan om omfattande systemfel.

Laglighetsprövningen är inte till för domstolarnas bekvämlighet eller kommunernas handlingsfrihet. Den är till för demokratin, och behöver därför försvaras.

Deniz Eryilmaz är juridik- och rättsskribent