Har FN spelat ut sin roll?

Byn Lokichogio i norra Kenya väcktes varje morgon av ett tordönsmuller när en armada av fraktflygplan lyfte och satte kurs mot Sudan. Efter några timmars flygning kunde piloterna skönja en markering på marken. Planen gick då in på låg höjd över det flacka afrikanska landskapet, steg därefter brant samtidigt som en lucka öppnades där bak. Ut rasade hela lasten i form av kubikmeterstora balar, som ett pärlband i luften, och slog i marken. Människor rusade fram, ivriga att öppna de efterlängtade matpaketen.  

Ibland fanns fotografer på plats, bilder spreds över världen. De som med frivilliga gåvor eller skattepengar hade bidragit till livsmedelsleveransen fick ett kvitto på sin insats, där hemma i tevesoffan.  

Matbombningarna pågick år efter år fram till 2005 då fred slöts mellan de stridande parterna i det sudanesiska inbördeskriget. Det som hade börjat som en akutinsats för att häva en snabbt uppblossande svältkatastrof hade förvandlats till en permanent verksamhet som sysselsatte tusentals människor. 

Den kallades Operation Lifeline Sudan, OLS. Ett av Förenta Nationernas genom tiderna mest omfattande program för att rädda livet på krigsdrabbade människor. Det var en humanitär satsning som visade vad som kan åstadkommas när många samverkar mot ett gemensamt mål. Ändå lämnade hela projektet en bitter eftersmak, en känsla av att hjälpen förlängde kriget, att dess nytta vägde jämt med skadan den åstadkom. OLS illustrerar därmed några av FN:s både bästa och sämsta sidor. Vad var problemet? 

– FN:s livsmedelshjälp är en business i södra Sudan, den är en del av ekonomin som återspeglas i kriget, sa Catherine Hewison, verksam i Läkare utan gränser i Lokichogio. 

– Problemet med OLS är att det är så stort och byråkratiskt, fortsatte hon. Massvis med människor inblandade, massvis med mat som släpps över en stor yta. Det är väldigt svårt att känna till problemen på marken. Det viktigaste är ju att kvinnor kan bära hem mat för att ge till sina barn. Och att se till att det fungerar är mycket svårare än att öppna lastluckan på ett Herculesflygplan.  

Enligt Hewison togs en alltför stor del av maten omhand av stridande förband och nödhjälpen blev en handelsvara. Den svårigheten var omvittnad av många. På marken, där maten skulle distribueras, styrde den väpnade enhet som var i kontroll över just det området. Det kunde vara regeringsarmén eller dess motståndare. OLS hade ingen möjlighet att ingripa om maten hamnade i fel mun eller såldes till högstbjudande. Männen med gevär äter alltid först, skrev en journalist som bevakade kriget.  

Inbördeskriget startade 1983 då en rebellarmé vid namn Sudan People's Liberation Army, SPLA, bildades i södra Sudan. Det officiellt uttalade målet var att skapa ett nytt, demokratiskt och sekulärt Sudan. Den norra halvan av landet var muslimsk, i södern var folk kristna eller animister.  

SPLA satsade på att erövra land, de civila som bodde där och försörjde sig på extensiv boskapsskötsel och enkelt jordbruk utsattes för ett enormt lidande. Hunger gränsande till svält bredde ut sig i delar av södra Sudan. Vid mitten av 1980-talet var nöden så stor att FN kände sig föranlåtet att ingripa. Svaret på nödropen kom i form av OLS. Det var ett konsortium bestående av FN-organen UNICEF och World Food Programme tillsammans med omkring 35 icke-statliga hjälporganisationer, så kallade NGOs. FN:s medlemsländer finansierade verksamheten, appeller gick ut varje år och i exempelvis Sverige avsatte Sida hela tiden medel som skulle spegla den svenska solidariteten med hjälpprojektet, som då var världens dyraste och mest omfattande i sitt slag.  

Irländaren Dan Eiffe som arbetade för hjälpbyrån Norsk Folkehjelp var en av OLS skarpaste kritiker. Folkehjelpen stod utanför OLS-konsortiet av politiska skäl. De medgav öppet att de stöttade SPLA och var därmed inte rumsrena i FN-sammanhang. Däremot fick de avsevärda penningsummor från exempelvis Sverige för sitt arbete i södra Sudan.  

– När man säger att hjälporganisationer är neutrala så är det rent skitprat, sa Eiffe. Nödhjälp är aldrig neutral, den eldar på kriget. När maten hamnar på regeringskontrollerad mark så stärks den sidan, och när den hamnar hos rebellerna så stärks dessa. Det är självklart.    

Han var djupt kritisk till att FN satsade miljarder på att frakta mat till människor som svalt på grund av kriget, men gjorde ytterst lite för att få stopp på konflikten. Rupert Neudeck, chef för en tysk organisation som drev ett litet sjukhus i ett belägrat krigsområde, höll med: 

– Humanitära aktiviteter måste ha ett politiskt mål i form av eldupphör och fred. Om en så här stor FN-operation inte är kapabel att sätta press på de stridande parterna så kan det här fortgå i 30 år. Det är en helt pervers situation, man bombar människor med aspirin och mjölkpulver utan att anstränga sig för att pressa fram en fred, sa han. 

Förklaringen till det som Neudeck kallade en pervers situation var att Sudankriget hade kört fast i FN:s säkerhetsråd. Där fanns en majoritet som yrkade på krafttag mot militärjuntan i Khartoum och även mot SPLA, men varje gång det blev votering så bromsades alla tvingande åtgärder av Sovjetunionen, och efter 1991 av Ryssland. Moskva var angeläget om att bevara sina goda relationer till en bundsförvant som Sudans diktator Omar Bashir, men även till SPLA, vars främsta uppbackare var den etiopiske diktatorn Mengistu Haile Mariam, som fick stöd från Sovjetunionen fram till 1991 då han störtades.  

Så därför fortsatte både kriget och matbombningarna och när en fred till sist tvingades fram 2005 så var det utan FN:s försorg. Det handlade framför allt om USA:s nyväckta intresse för den södra halvan av Sudan, och amerikanska högerkristnas vilja att stoppa Khartoums islamiseringsplaner.   

När Förenta Nationerna grundades den 24 oktober 1945 skedde det mot bakgrund av det nyligen avslutade världskriget. Förhoppningarna var stora om att en sammanslutning av världens alla länder skulle kunna avvärja nya konflikter av den magnituden. FN skulle främja kollektiv säkerhet och internationellt samarbete.  

I dag ser världen helt annorlunda ut; den globala säkerheten hotas av en typ av aktörer som inte var lika framträdande för 80 år sedan. Nu handlar det till stor del om ickestatliga stridande enheter – framför allt i Mellanöstern – som står för det väpnade våld. Rysslands aggression mot Ukraina, där en nationalstat attackeras av en annan, kan i dag ses som ett undantag när det gäller väpnade konflikter.   

Det kan synas märkligt att praktiskt taget samtliga världens länder tämligen snabbt blev medlemmar i FN, med tanke på hur många motsättningar som fanns inbyggda. Organisationen byggdes på ruinerna av föregångaren Nationernas Förbund, NF, skapat på amerikanskt initiativ 1920 och nedlagt 1946. Att NF gick i graven berodde på andra världskriget. Syftet hade varit att förebygga nya krig, och när det misslyckades så upphörde NF att fungera. I stället för att försöka reformera valde världens länder att bygga något nytt, Förenta Nationerna.  

De ofrånkomliga svagheterna i FN var synliga från början. Det blev av nödvändighet en mellanstatlig organisation, inte överstatlig som EU där medlemsländerna måste foga sig i beslut som har fattats gemensamt. Det fanns naturligtvis inget land som var villigt att ge upp sin autonomi och underkasta sig en FN-regim. Ändå väcks ibland förslag på att FN borde ta över styret över dysfunktionella länder för att skapa ordning. Det är bara att konstatera att FN inte har något sådant mandat. FN är inte starkare än summan av sina medlemsstater, och det ska vi förmodligen vara tacksamma för. Säkerhetsrådet, som tillsammans med generalförsamlingen är FN:s viktigaste organ, kan i undantagsfall formellt fatta beslut som är bindande för enskilda medlemsländer, men alla förstår att rådet huvudsakligen är en mötesplats och forum för debatt.  

Generalförsamlingen är i ännu högre grad en diskussionsklubb som endast kan utfärda resolutioner, i praktiken rekommendationer. Som i alla sådana klubbar händer det ibland att debatten spårar ur. Bland minnesvärda händelser i FN:s generalförsamlings nästan åttioåriga historia finns det möte som ägde rum den 12 oktober 1960. Ett gräl uppstod gällande Sovjetunionens roll i Östeuropa och Sovjetledaren Nikita Chrusjtjov som befann sig i salen blev rasande och krävde replik. För att understryka sin ilska och bestämda vilja påstås Chrusjtjov ha tagit av sig sin ena sko och bankat med den i bordet.  

Chrusjtjovs raseriutbrott var en extraordinär händelse som fick stor uppmärksamhet och snabbt växte till mytiska proportioner. Mängder av människor kunde efteråt intyga att de sett bilder, till och med rörliga tevebilder, som visade hur Chrusjtjov bankade med skon. Inga sådana kan dock påträffas i vare sig svenska eller utländska arkiv. Det enda som finns är stillbilder som är uppenbart manipulerade. När man söker på nätet efter trovärdiga källor finner man att många avfärdar skobankandet som en vandringssägen. Frågan om huruvida Chrusjtjov bankade eller ej, och i så fall varför och riktat mot vem, fortsatte att engagera skribenter i decennier. Så sent som 2004 publicerade Dagens Nyheter en text i ämnet. 

FN kan också beskrivas som en diversehandel med mängder av varor på hyllorna. Där samsas utvecklingsprogrammet UNDP med jordbruksorganisationen FAO, livsmedelsprogrammet WFP, internationella domstolen i Haag och en mängd andra. Ibland har det känts som att en vara har passerat bäst-före-datum, som när FN:s kommission för mänskliga rättigheter 2003 valde Libyen under diktatorn Muammar Gaddafi till ordförandeland.   

Ofta pågår verksamheter i FN:s regi som röner liten eller ingen uppmärksamhet, exempelvis stora kampanjer mot allvarliga sjukdomar. Mest aktuell nu är vaccinationen mot polio i Gaza. Den brittiska medicintidningen The Lancet uppger att FN:s globala immuniseringsprogram har räddat 154 miljoner liv under de senaste 50 åren, de flesta av dem spädbarn. Hälsan tiger still, brukar man säga, och därför hamnar sådana betydande framgångar ofta i skuggan av mer spektakulära misslyckanden. 

När FN beskrivs som tandlöst så beror det oftast på det begränsade mandatet, att organisationen inte kan göra mer än den enligt överenskommelser har rätt att göra. Exemplet Operation Lifeline Sudan som nämndes inledningsvis illustrerade detta. FN kunde och ville bistå de hungrande i inbördeskrigets Sudan, men på grund av Sovjetunionens/Rysslands vetorätt i säkerhetsrådet så gick det inte att tvinga fram en fred. Motstridiga viljor i den spretiga världsorganisationen har många gånger under FN:s historia gett upphov till förödmjukande nederlag. Det tydligaste och mest tragiska exemplet på det är FN:s försök att agera i Rwanda vid början av 1990-talet.  

Det lilla tätbefolkade centralafrikanska landet Rwanda, som varit en belgisk koloni, hade länge lidit av en konflikt mellan de två dominerande folkgrupperna hutu och tutsi. Under historiens gång hade de omväxlande dominerat varandra och kolonialmakten Belgien kom av olika skäl att favorisera hutubefolkningen. När landet blev självständigt 1962 fördelades makten på ett uppenbart sätt till hutus fördel. Motsättningarna mellan folkgrupperna växte och flera pogromer riktade mot tutsier inträffade. Under hutustyre utvecklades Rwanda till en enpartistat, och i början av 1990-talet hade en rebellarmé skapats i grannlandet Uganda. Den kallade sig Rwandas Patriotiska Front och invaderade norra Rwanda varvid den hamnade i öppet krig med landets hutudominerade försvarsmakt.  

Omvärlden, särskilt afrikanska länder, gjorde intensiva försök att medla fram en uppgörelse mellan rebellerna och landets regering. År 1993 skapades UNAMIR, som stod för United Nations Assistance Mission for Rwanda. Dess uppdrag var att övervaka det som beslutats om i den fredsöverenskommelse som hade slutits mellan de stridande. Det handlade bland annat om fredsbevarande insatser och om att upprätta demilitariserade zoner. Men som så ofta, när en riktigt allvarlig konflikt är under uppsegling, så skenade händelseutvecklingen iväg och försöken att bromsa våldsspiralen misslyckades kapitalt.  

Den 6 april 1994 sköts ett flygplan ned, på väg att landa i huvudstaden Kigali. Bland passagerarna fanns de båda presidenterna från Rwanda och grannlandet Burundi. Samtliga ombordvarande omkom och förövarna kunde inte identifieras. Nedskjutningen blev startskottet för det som kom att gå till historien som det mest omfattande folkmordet i modern tid.  

Förberedelser hade pågått under lång tid. En hutumilis hade bildats bestående av unga män, indoktrinerade till vilja döda tutsier. Vapen hade anskaffats och lagts på hög på hemliga platser. På radion kunde man dagligen höra mordiska stridsrop, uppmaningar till att döda tutsierna som kallades för kackerlackor. Endast de som var både döva och blinda kunde undgå att förstå vad som var på gång. 

En som med isande klarhet begrep vad som var i görningen var befälhavaren för UNAMIR, den kanadensiske brigadgeneralen Roméo Dallaire. Redan flera månader före folkmordets utbrott hade han fått vetskap om de förberedelser som gjordes. En informatör hade berättat detaljerat om att hutumilisen planerade ett blodbad på tutsier.  

– De skulle utföra en fullkomlig slakt på oppositionella, eliminera dem totalt, berättade Dallaire senare.  

Med oppositionella menade han tutsierna men även de hutuer som motsatte sig det planerade våldet, för sådana fanns.  

Dallaire telegraferade sina chefer vid FN i New York och berättade att han hade fått trovärdiga upplysningar om var vapen förvarades och att han skulle kunna slå till mot gömmorna inom 36 timmar, om han fick klartecken.  

Det var den blivande FN-chefen Kofi Annan som basade över de fredsbevarande operationerna och han kunde inte bifalla Dallairs begäran. ”Det går långt utöver vårt mandat”, meddelade han.  

Dallaire blev förtvivlad och började bearbeta Annan. Under januari och februari 1994 skickade han en mängd fax till New York, och till slut fick han tillåtelse att slå till mot vapengömmorna. Men då var det för sent. I en intervju med tevebolaget CNN förklarade Annan senare hur han hade resonerat. Man måste, sa han, titta på vilka resurser man har. Är soldaterna villiga att ta de risker det innebär att konfrontera en militant grupp som förbereder ett folkmord? Tio belgiska FN-soldater hade redan hackats ihjäl av en hutumobb. Hade vi mandat att ingripa? Hade vi resurserna? 

– Om jag hade haft en brigad, alltså 5 000 man till mitt förfogande, så hade jag klarat av det, sa Dallaire.  

Men han hade bara en bråkdel av den styrkan. På frågan varför FN inte kunde förse Dallaire med den brigad han efterfrågade, svarade Kofi Annan att en sådan inte fanns tillgänglig. 

– Säkerhetsrådet förstärkte inte truppnärvaron. Faktum är att de gjorde tvärtom. Vi ville ha en större styrka. Jag kontaktade 82 av FN:s medlemsstater för att få ihop tillräckligt med soldater. Jag fick noll.  

Roméo Dallaires uppdrag utvecklades till en mardröm. Han var vingklippt, förvandlad till åskådare till ett blodbad.  

– Vi såg extremisterna, presidentgardet och miliserna som gick från hus till hus, de mördade och släpade bort folk, berättade han senare i en intervju. 

Det hände att han blev uppringd av människor som befann sig under attack i sina hem.  

– När deras dörr sparkades in och skottlossning vidtog så kunde vi bokstavligen höra hur människor dog vid telefonen när de försökte kontakta oss, och vi hade ingen hjälp att skicka till dem.  

På radion spreds meddelanden om mordkampanjen tillsammans med instruktioner om hur man skulle gå till väga för att lemlästa och mörda tutsier. Dallaire och hans fåtaliga soldater körde genom byar där alla var döda, lik kantade vägarna och de måste ibland bana sig väg genom högar av döda människor för att kunna ta sig fram.  

Han ringde till New York dagligen, och när hans insåg att FN ansåg sig vara maktlöst stod hans sista hopp till USA. En tjänsteman på det amerikanska försvarshögkvarteret Pentagon skrev att det fanns en risk för att hundratusentals människor skulle komma att mista livet. Men i stället för att skicka förstärkningar till Dallaires UNAMIR-styrka uppmanade USA bara till reträtt. Krav på att FN skulle lämna Rwanda framställdes också i säkerhetsrådet med stöd från flera medlemsländer. Att skicka FN-soldater till Rwanda sågs som ett självmordsuppdrag som inget land ville utsätta sina unga medborgare för.  

Skälet till att just USA tryckte på för en reträtt var uppenbart. Bara några månader tidigare hade landet fått uppleva sitt största nederlag sedan Vietnamkriget. Inom ramen för FN-operationen United Nations Operation in Somalia, UNOSOM, hade amerikanska förband gett sig in i de oerhört invecklade striderna i Somalia i ett försök att skapa fred där. Det misslyckades skändligen när tre amerikanska stridshelikoptrar av typen Black Hawk sköts ned i huvudstaden Mogadishu. Strider på marken vidtog när en undsättningsstyrka försökte rädda besättningarna på de nedskjutna helikoptrarna.  

Arton amerikanska soldater dog, några av dem släpades genom huvudstaden inför tevekameror. När bilderna visades världen över väckte de ett ramaskri.  

FN-operationen avbröts och samstämmiga bedömningar ger vid handen att det var det tragiska och förödmjukande nederlaget i Somalia som gjorde att USA:s president Bill Clinton vägrade skicka amerikanska förstärkningar till Rwanda några månader senare. USA gick endast med på att ha en symbolisk FN-styrka kvar där och säkerhetsrådet beslutade att Roméo Dallaires förband skulle skäras ned med 90 procent.  

– I praktiken beslutade säkerhetsrådet om att låta mördandet fortsätta, sa en amerikansk FN-analytiker. Efter omröstningen i rådet eskalerade dödandet.  

När mordorgien hade pågått i fyra veckor kom FN:s generalsekreterare Boutros-Boutros Ghali fram till att uppdraget var hopplöst. Han beordrade att alla FN-soldater skulle dras tillbaka. Dallaire vägrade. Tillsammans med några hundra FN-soldater försökte han bistå människor med de få medel som stod till hans förfogande. Efter tre månaders blodbad besegrades hutumobbarna och den nationella armén av invaderande tutsistyrkor.  

Folkmordet var över, men Roméo Dallaire var en bruten man. Han reste hem till Kanada fylld av ångest och skuldkänslor. Senare skrev han boken Shake Hands with the Devil, som är en ursinnig uppgörelse med det han kallar medmänsklighetens misslyckande. ”Jag vet att Gud finns eftersom jag har sett djävulen”, skrev han. ”Jag skakade hand med honom i Rwanda.”  

UNRWA står för United Nations Relief and Works Agency. FN-organet har till uppgift att bistå palestinska flyktingar och deras efterlevande med livsmedel, förnödenheter, utbildning och sjukvård. UNRWA:s verksamhet är i dag sannolikt den mest omstridda av FN:s alla pågående operationer. Efter terrorgruppen Hamas attack mot Israel den 7 oktober förra året kom anklagelser om att palestinier anställda vid organisationen hade medverkat i förbrytelserna. Det resulterade omedelbart i att ett antal länder, bland andra Sverige, fryste sina bidrag till UNRWA. Ganska snart återupptogs stödet efter löften om bättring och i augusti i år avskedades nio palestinska medarbetare som hade befunnits skyldiga.  

Den israeliska kritiken mot UNRWA är dock betydligt mer omfattande än frågan om enskilda FN-anställdas vandel. Israels försvarsmakt har upprepade gånger hävdat att Hamas har sambandscentraler under FN-organets byggnader som sjukhus och skolor, och att vapengömmor påträffats vid UNRWA:s installationer. När kriget i Gaza en dag är över vankas förhoppningsvis räfst och rättarting, om hårda bevis mot Hamas och UNRWA kan presenteras.   

Vägen till helvetet är kantad av goda föresatser, brukar det sägas. Många FN-operationer med syfte att skapa och bevara fred utmynnar i en bekräftelse av den devisen. Betyder det att FN ska ge upp sådana försök? Det vore att underkänna hela den grund som FN vilar på och ett haltande, tidvis dysfunktionellt, FN är förmodligen bättre än inget FN alls. Dock visar alla monumentala misslyckanden att det krävs mer än bara god vilja för att ingripa i krig och försöka agera efter det humanitära imperativet: Plikten att hjälpa medmänniskor i nöd.  

Bengt G Nilsson är journalist och författare. Han har bevakat svensk biståndspolitik i över 40 år.

***

Läs även: Hur skulle Afrika se ut om kolonialismen aldrig hade ägt rum?

Läs även: Så blev Iran den globala terrorismens högborg