Bistånd enligt Carlsson

Varför rapporterade inte svenska medier om nyheten? tänkte Gunilla Carlsson. Hon hade ju fått reda på det redan i maj. Det hade stått i internationell press. Men inget hände. Ingen brydde sig om den zambiska riksrevisorns avslöjande att 50 biståndsmiljoner hade förskingrats på ett drygt år.

Sverige, som tillhör landets största biståndsgivare, borde bry sig, tänkte hon.

Sommaren gick och uppgifterna gnagde i hennes huvud. Som moderat ogillade hon att skattepengar slösades bort. Som gammal revisor störde hon sig på att det fifflades med siffrorna. Speciellt när det rörde sig om pengar hon själv ansvarade för.

Sedan hon tillträtt hade hon kört en stenhård nolltolerans mot korruption.

Men kunde det verkligen vara biståndsministerns uppgift att avslöja sitt eget misslyckande?

Hon bollade idén fram och tillbaka med sina rådgivare. Till slut, när frustrationen blivit för stor, bestämde hon sig för att göra ett utspel.

En desillusionerad biståndsminister mötte pressen.

– Jag tvivlar på att det går att genomföra en nolltolerans mot korruption i de länder där svenska biståndet verkar. Dessa länder genomsyras av korruption, sa Gunilla Carlsson.

Så ställde hon frågan, och besvarade den själv: Kan biståndet vara en del av problemet?

– I en del fall tror jag att det finns risk att biståndet kan leda till att korruptionen ökar, sa hon.

Ovanliga ord för att komma från en svensk biståndsminister. Men så är hon inte heller en vanlig biståndsminister.

Sverige har aldrig tidigare haft en moderat biståndsminister. Tvärtom har moderaternas biståndskritiska linje alltid spelat en marginell roll i svensk biståndspolitik, där övriga borgerliga partierna haft mer gemensamt med vänstern än med moderaterna.

Med det i baktanke gick socialdemokraternas biståndspolitiske talesperson Kent Härstedt snabbt till angrepp: inget kunde passa biståndsministerns agenda bättre än en korruptionsskandal. Bara genom att misskreditera biståndet kan hon skära ner på det.

Så var inte fallet, försäkrade Carlsson. Hon hade ingen dold agenda. Hon hade heller inga svar på hur bistånd i en korrupt värld ska utformas.

I stället bad hon få återkomma om hundra dagar. Då skulle generaldirektör Gunilla Törnqvist vid Institutet för utveckling av internationellt utvecklingsarbete, Sadev, ha tittat närmare på frågan.

Det är med just sådana svar, och en tillspetsad retorik, som hon retar upp biståndssfären.

– Det är ett debattklimat där man hela tiden har känslan att hon ifrågasätter biståndet som sådant. Det finns en negativ underton. Man får inte några raka besked. Det går väldigt mycket ryktesspridning, säger Afrikagruppernas kanslichef Gabi Björsson.

Också hon är orolig för det svenska biståndets framtid.

Biståndsbibeln
1962 var en milstolpe. För första gången presenterade regeringen en proposition om statligt utvecklingsbistånd. Den kom senare att kallas den svenska biståndsbibeln och slog fast ett antal officiella motiv, som i stort sett ser likadana ut än i dag: tillväxt, utjämning, oberoende och demokratisering. Regeringen inrättade också Nämnden för internationellt bistånd, Nib, som tre år senare ersattes av Sida.

Tidigare hade biståndet varit en marginell fråga i budgetsammanhang. Sådant bedrevs mest av missionärer och folkrörelser.

Nu växte det statliga biståndet för varje år.

Moderniseringsteorin härskade. Enligt den var fattiga länder fattiga därför att de saknade investeringar. De hade lågt inhemskt sparande och små exportintäkter. Därför behövdes bistånd i form av kapital som kunde öka investeringskvoten.

Walt Rostow var det stora namnet. I en skrift med undertiteln »Ett antikommunistiskt manifest« framförde han tanken på att utvecklingen var indelad i fem olika stadier. Fattiga länder var helt enkelt inte lika utvecklade som de rika. Och bara med deras hjälp skulle de kunna nå ett stadium där tillväxten kunde bli självgenererande.

FN hade deklarerat 60-talet som »utvecklingens årtionde«. Optimismen var stor.

För svensk del bestod biståndet till en början av yrkesskolor i Etiopien, Pakistan och Liberia, där byggteknik och gruvarbete lärdes ut.

Det var här, i det svenska biståndets barndom, som Gunilla Carlsson föddes. Den 11 maj 1963 i skånska Höör. Föräldrarna var centerpartister.

Tio år senare flyttade familjen till slätten utanför Vadstena i Östergötland för att ta över den gamla föräldragården.

Då hade den svenska biståndspolitiken redan hunnit genomgå en förvandling. Med 68-vänstern kom kritiken mot att utveckling likställdes med ekonomisk tillväxt. I stället började bistånd diskuteras mer i termer av resursfördelning. Det viktiga var att biståndet riktades direkt till de mest utsatta.

Antalet svenska biståndsländer sköt också i höjden, trots principer om att koncentrera resurserna. Laos, Kambodja och Vietnamn fick stöd under kriget mot USA. Likaså vänsterregeringarna i Chile och Nicaragua. Och en rad befrielserörelser och nyss självständiga stater i södra Afrika hamnade på utbetalningslistorna.

Om inte Sverige stöttade dem skulle Sovjetunionen göra det, och därmed vinna inflytande, löd det pragmatiska argumentet. Men mest talades det om solidaritet. ANC i Sydafrika var flaggskeppet.

Biståndet blev inrikespolitik. På 70-talet hade varje parti sitt eget favorit­biståndsland. Folkpartiet föredrog Zambia. Socialdemokraterna Tanzania. Vänsterpartiet, som då fortfarande betecknade sig kommunisterna, gillade Vietnam.

Moderaterna, som Gunilla Carlsson snart skulle engagera sig i, saknade emellertid ett favoritland. De hade inte mycket till övers för biståndspolitik över huvud taget. Eller som moderatledaren Gösta Boman uttryckte det i Dagens industri 1979:

– I soliga länder behöver man inte vår typ av dyra hus. Där kan man leva i plåtskjul och plocka bananer från träden.

Östgötagänget
Det var systern som drog in henne i Moderata ungdomsförbundet, Muf. Hon hade nästan gått ut gymnasiet i Motala då, där hon var elevrådsordförande tillsammans med Alexander Bard, sedermera debattör, författare och musikproducent.

– Jag kom verkligen som en rudis från landet som inte hade läst allt och inte kände alla och mötte då dessa giganter, säger Gunilla Carlsson.

Giganterna i Muf Östergötland var Totto, som redan hade gjort karriär i Moderat skolungdom, och så lillpojken Anders, alltid med en bok under armen.
Två decennier senare höll de fortfarande ihop: arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin och finansminister Anders Borg.

Det var där – i Muf Östergötland på åttiotalet – som underlaget till de nya moderaterna skapades.

De hade ingen enhetlig politisk linje. Åsikterna spretade. Debatterna var livliga. I ena hörnet extremliberalen Borg, som alltid drog argumenten till sin yttersta spets. Som den gången när han vid en diskussion om kärnvapen kom till slutsatsen att, jo visst borde privatpersoner ha rätt att äga kärnvapen.
Gunilla Carlsson var mer pragmatiskt lagd.

– Gunilla hade redan då uppfattningen att marknaden inte löser allting. Det fanns ibland folk inom ungdomsförbundet – om man nu kallar dem nyliberaler eller libertarianer – som hade en övertro på marknaden. Men det hade aldrig Gunilla, säger Linköpings kommunalråd Paul Lindvall, som satt i samma distriktsstyrelse.

– Vi var besjälade av en idé om att vi skulle kunna göra skillnad, att vi genom vårt politiska arbete skulle kunna påverka. Vi ville förändra, säger Norrköpings oppositionsråd Jörgen Rundgren, som då var ordförande i Muf Östergötland.

Inte bara Sverige skulle förändras, utan också moderaterna och Muf. Inget var heligt.

De var knappast prototypen av en ungmoderat, någon av dem. Gunilla Carlsson försökte i början. Vid sitt första torgmöte hängde hon mammas pärlhalsband runt halsen. Och när hon åkte på sin första Muf-stämma köpte hon en likadan jeanskjol som Muf-ordförande Bea – sedermera justitieminister Beatrice Ask – hade.

Hon ville leva upp till förväntningarna. Se ut som en riktig moderat.

– Jag är otroligt glad att det är lättare att vara moderat i dag, säger Carlsson.

Gunilla Carlsson klättrade snabbt. Snart satt hon i Mufs förbundsstyrelse, med uppdrag att vara fadder åt Muf Stockholm.

Där fanns en duktig ordförande vid namn Fredrik Reinfeldt. Två år yngre än Gunilla. Också han ville förändra partiet.

Från den stunden var de ett radarpar. Hon gick före och öppnade dörrarna. Han fick stå i rampljuset.

Första, och förmodligen tuffaste, striden tillsammans var »slaget i Lycksele« 1992. På Hotel Lappland skulle år av interna stridigheter inom Muf avgöras. Fredrik Reinfeldt stod mot den sittande ordföranden Ulf Kristersson, i dag socialborgarråd i Stockholm. Reinfeldt avgick med segern, med blott tre rösters marginal.

Carlsson var då den enda han verkligen kunde lita på. Hon fick bli vice Muf-ordförande.

2003 var det dags igen. Moderatledaren Bo Lundgrens dagar var räknade. Reinfeldt, som länge varit utfryst inom partiet av Carl Bildts »bunkergäng«, stod till sist kvar som enda möjliga efterträdare. Förste vice ordförande i partiet hette Gunilla Carlsson.

Men det var Carlsson som först hade kommit in i partistyrelsen och lett partiets EMU-valkampanj. Det var hon som det hade spekulerades om som partiledare redan när Carl Bildt avgick 1999. Och det var hon som värvade de nya moderaternas kärntrupp, hennes gamla kompisar Borg och Littorin, till den moderata partitoppen.

Inte Reinfeldt.

Ändå var det han som blev partiledare.

Hon var minst lika omtyckt inom partiet, både bland gamla och nya moderater, men hade en verklig svaghet: sju år i Europaparlamentet. Väljarna visste knappt vem hon var. Förankringen i inrikespolitiken var för svag.

Enprocentsmålet
En procent av Sveriges bruttonationalinkomst, BNI ska gå till internationellt bistånd. Enprocentmålet, som det kallas, fastställdes av riksdagen 1968.
Ursprungligen var det Kyrkornas världsråd som kom med kravet i slutet på femtiotalet. Siffran byggde inte på någon speciell uträkning, utan passade bra i syfte att samla opinion för att rika länder skulle öka sitt bistånd. FN slog senare fast att varje i-land borde ge 0,7 procent av BNI i bistånd. En linje som EU anslöt sig till.

Allt sedan dess har biståndsframgångar oftast diskuterats i termer av utgifter – inte utifrån resultat.

Ingen svensk biståndsminister har tidigare ifrågasatt målet, även om det inte alltid har uppnåtts i praktiken. Efter Kalla kriget trodde många bedömare att biståndet i världen skulle öka, minskade militärresurser skulle frigöra resurser. Det blev tvärtom, även i Sverige. Givarländerna hade inte längre samma starka geopolitiska intressen.

Som mest sjönk Sveriges bistånd till 0,7 av BNI 1996, det dåvarande biståndsminister Pierre Schori tidigare hade kallat »skammens gräns«.
Sedan dess har biståndet ökat igen. Väl uppe i 1,0 procent av BNI har det fortsatt öka i pengar för varje år på grund av tillväxten.

2008 slog Sverige till och med världsrekord, eftersom budgeten spikades före finanskrisen. På tre år har Gunilla Carlsson delat ut omkring 100 miljarder kronor. Eller 93 miljoner kronor per dag.

Men förra måndagen förändrades läget i Anders Borgs budget. Ekonomin har krympt och då minskar biståndet. Med 2,5 miljarder kronor på ett år, från 33,9 till 31,4 miljarder.
Gunilla Carlsson är ändå inte nöjd, hon gillar inte enprocentmålet som alliansen har enats om att behålla mandatperioden ut.

– Att jag har synpunkter på enprocentsmålet, det är alla väldigt medvetna om. Men det är en diskussion som vi får fortsätta ta, säger hon.
Ett konstigt resonemang, tycker Fredrik Segerfeldt, som har lett tankesmedjan Timbros granskning av Sveriges bistånd.

– Det blir ganska lustigt när hon gör uttalanden i media där hon säger att hon inte tror på enprocentsmålet samtidigt som hon upprätthåller det, säger Segerfeldt.

Sedan Gunilla Carlsson blev biståndsminister säger hon inte längre öppet att hon vill minska biståndet. Numera talar hon om att fokusera på resultat i stället för på volym. Men i motionerna hon skrev när hon satt i opposition står det svart på vitt: biståndet bör sänkas.

I hennes sista biståndsmotion, från hösten 2005, föreslår hon 6,3 miljarder kronor mindre i bistånd än vad den social­demokratiska regeringens anslag låg på. Då skulle Sverige fortfarande leva upp till FN:s mål. Det är en linje som moderaterna varit ensamma om att driva i riksdagen sedan Ny demokrati åkte ur 1994.

Carlsson säger själv att hon har »ett kritiskt förhållningssätt till biståndet«.

– Det är inte bistånd och bidragsberoende som skapar utveckling, säger hon.

Här syns den ena sidan av hennes kritik: bistånd är inte lösningen på världens orättvisor. Endast marknadsekonomi kan skapa varaktig utveckling.

Men den andra sidan av hennes kritik har hon tonat ner sedan hon blev biståndsminister: att det är biståndet i sig som är problemet.

Sådant antyds bara, som när hon avslöjade korruptionsskandalen i Zambia. Innan hon blev minister kunde hon skriva saker som:

»Det finns en stor och besvärande mörk sida av biståndet. Sverige har medansvar för att vissa afrikanska länder inte utvecklas.«

Eller:

»Erfarenheten visar tyvärr att vanstyrda länder som fått omfattande bistånd under lång tid blivit fattigare.«

Fungibilitet kallas det på fackspråk. Även om biståndet går till behjärtansvärda ändamål som sjukvård och skolor, lyder analysen, så frigör det resurser som mottagarregeringen kan använda till krig och förtryck. Bistånd stärker därmed korrupta regimer.

Som minister är hon inte lika frispråkig.

– Gunilla Carlsson befinner sig i en situation där hon har ett korstryck på sig. Hon har den politiska oppositionen i riksdagen och samarbetspartierna i alliansen att hantera. Och så har hon starka krafter i sitt eget parti som skulle vilja gå mycket radikalare fram i att skära ner och ta bort enprocentsmålet, säger forskaren Bertil Odén.

Kulturrevolution?
Vissa säger att det var ödets ironi som gjorde Gunilla Carlsson till biståndsminister. Hon, som gjorde karriär på att motsätta sig regionalpolitik och propagera för skattesänkningar, ska nu bedriva fördelningspolitik i global skala.

Andra säger att det var Carl Bildt som var orsaken.

När Gunilla Carlsson återvände till Sverige efter sju år i Europaparlamentet var det för att bli minister vid en eventuell borgerlig valseger. Hon utnämndes till moderaternas talesperson i utrikesfrågor.

Men så dök Carl Bildt upp. Plötsligt var rollen som utrikesminister upptagen. Kvar fanns posten som biståndsminister.

Hon framhåller gärna att hon på dessa tre år har genomfört de största förändringarna av svensk biståndspolitik sedan staten började organisera u-hjälp på sextiotalet.

Bland det första hon gjorde var att skära ner antalet biståndsländer: från 70 till 33. Gamla samarbetsländer som Kina, Vietnamn, Nicaragua och Sydafrika försvann.

En biståndsminister borde kunna räkna upp alla länder som Sverige ger bistånd till om hon så väcks mitt i natten, motiverade Carlsson beslutet då.

I dag erkänner hon att hon fortfarande inte kan rabbla alla länder. Inte heller har hon hunnit besöka dem alla.

– Jag tror att vi behöver snäva in ytterligare, säger hon.

Hennes andra stora reformområde, det hon är mest stolt över, talar hon om i termer av en kulturrevolution. Att hon inte bara har ansvar gentemot världens fattiga, utan också mot svenska skattebetalare.

– Biståndet har levt i sin egen lilla bubbla. Förmår vi inte förnya och kvalitetssäkra biståndet, så kan vi inte fortsätta som vi har gjort hittills, säger hon.
I våras skulle den svenska allmänheten få veta hur det gick för deras biståndspengar. För första gången överlämnade regeringen en skrivelse om biståndets resultat till riksdagen. Gunilla Carlsson hade velat göra en ceremoni av det, som när finansminister Anders Borg vandrar med budgeten från Rosenbad till riksdagshuset. Nu blev det inte så, vilket kanske var bra, för alla var inte lika imponerade.

Bertil Odén, forskare och författare till boken »Biståndets idéhistoria«, hade förväntat sig betydligt mer av innehållet.

– Den här regeringen betonar ofta resultatinriktning och effektivitet. Och det finns mycket att göra där. Därför blev jag mycket besviken när jag läste resultatskrivelsen som presenterades för riksdagen i maj i år, säger han.

Enligt Odén skiljer sig inte skrivelsen nämnvärt från de dokument som Sida har publicerat regelbundet.

– Det är fortfarande mycket generellt. Jag trodde att de hade hunnit längre, säger han.

Inte heller landfokuseringen – där antalet biståndsländer halverades – var speciellt revolutionerande, menar Bertil Odén. En sådan utveckling pågår i de flesta givarländer och stöds av biståndsorganisationerna. Även Gunilla Carlssons företrädare, socialdemokraten Carin Jämtin, hade sådana planer.

Men det finns en verklig kulturrevolution bortom enprocentsmål, färre mottagarländer och mjäkiga utvärderingar. Sedan Gunnila Carlssons tillträde har bistånd, själva begreppet, fått en ny innebörd.

Först och främst genom ett ökat fokus på demokrati och mänskliga rättigheter.

– Regeringen prioriterar de politiska och medborgerliga rättigheterna, medan de glömmer de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Det är allvarligt, särskilt om man ser det utifrån ett utvecklingsperspektiv, där bistånd till stor del handlar om att förverkliga ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, alltså rätten till hälsa, rätten till vatten, rätten till utbildning, säger Kenneth Hermele på Forum Syd, som samlar svenska biståndsorganisationer.

Det är ingen miss, menar Gunilla Carlsson, det är ett medvetet val, bort från en socialdemokratisk biståndspolitik.

– Vi måste stå upp för friheten, inte bara för födan, säger hon.

Som ett eko från åttiotalets Östergötland.

Genvägen
Utåt kan det se ut som om Gunilla Carlsson sitter på en statsrådspost hon egentligen inte hade tänkt sig, i en alliansregering där det är hon mot resten. En bistånds­minister med nya, radikala idéer – i strid med traditionell svensk biståndspolitik – men som är oförmögen att genomföra dem.

Men hon har funnit en annan väg för att genomföra förändringarna och det är där den verkliga revolutionen inom biståndspolitiken ägt rum.

I stället för att slopa enprocentsmålet så har hon helt enkelt ändrat innebörden av begreppet bistånd. Precis som hennes gamla Muf-kompisar redan har gjort på sina politikområden. Som när Reinfeldt talar om moderaterna som »det nya arbetarpartiet«, när Borg talar om »arbetslinjen« eller när Littorin hyllar »den svenska modellen«.

Gamla begrepp. Nytt innehåll. De nya moderaternas strategi.

Mest kontroversiellt, och här har Gunilla Carlsson inte riktigt lyckats än, är att få räkna in vissa militära utgifter som bistånd. Sådant som ökar säkerheten i fattiga länder. På ett OECD-möte lyfte Sverige frågan om att vidga biståndskriterierna.

– Civila och militära insatser måste gå hand i hand, sa Carlsson.

Bara USA och Kanada backade upp henne. Andra länder framhöll att en sådan omdefiniering skulle gröpa ur redan små biståndsbudgetar. Och svenska biståndsorganisationer – som känner att den ökade sammanblandningen av militära och humanitära insatser hotar biståndsarbetarnas säkerhet – protesterade.

Men på andra områden har strategin rönt framgångar. Många av Sveriges ökade biståndsmiljarder har de senaste åren gått till delvis andra saker än vad Gunilla Carlssons föregångare klassade som bistånd. Och vad OECD:s biståndsorgan DAC – den stora auktoriteten på området – klassar som bistånd.

Svenska biståndspengar har med de nya moderaterna gått till flyktingmottagande av asylsökande i Sverige, till svenska ambassader utomlands och exportkrediter till svenska storföretag.

Biståndsbudgeten har också fått finansiera internationella skuldavskrivningar, utsläppsminskningar utanför Sveriges gränser och reformarbete för att EU-anpassa länder i Östeuropa.

Senaste moderata förslaget är att utbilda svenska poliser för internationella insatser med hjälp av biståndspengar.

Allt bygger på en egenpåhittad, och högst inofficiell, regel. Eftersom Sverige ger en procent av BNI i bistånd istället för FN:s föreslagna 0,7 procent, borde Sverige kunna strunta i gamla konventioner för de sista tre tiondelarna av pengarna, resonerar Gunilla Carlsson.

Med den motiveringen har hon förändrat begreppet bistånd. Och än har inte de hundra dagarna – den tidsfrist Carlsson satte upp efter korruptionsskandalen i Zambia – löpt ut.

Fortfarande finns det tid för fler reformer.

Men sedan, är det inte dags för henne att ta steget ut ur Fredrik Reinfeldts skugga? Kanske leda hela de nya moderaterna. Hon som fått spela andrafiol sedan ungdomsåren.

– Min filosofi i politiken är att man står till förfogande, sedan när man får förtroende så gör man det som anförtros. Men jag kommer aldrig att kunna ikläda mig rollen som trovärdig statsministerkandidat. No way, säger Carlsson.

Hon har suttit längre än någon annan i moderaternas partiledning. Det börjar räcka.

Hetaste ryktet just nu är att det är hon som kommer efterträda Margot Wallström som svensk EU-kommissionär.

Snart, säger hon, är dags för nya generationer att börja fundera på hur formationerna efter Reinfeldt ska se ut.

Östgötagänget har redan lyckats.

Text:

Toppbild: Johanna Henriksson