När tiotusentals brister försvinner utan spår har rättsstaten ett problem

Den svenska offentliga förvaltningen fattar varje år miljontals beslut som påverkar enskilda människor. Myndigheter beslutar om människors ekonomi, egendom, tillstånd, ersättningar, tvångsåtgärder och andra rättigheter och skyldigheter.

De allra flesta beslut fattas förhoppningsvis korrekt. Men inte alla.

Just därför har vi tillsynsmyndigheter och andra kontrollorgan. Deras uppgift är inte bara att ingripa när ett fel redan är bevisat. De ska också fungera som rättsstatens säkerhetsventil när enskilda påstår att den offentliga makten har använts felaktigt.

Så vad händer med alla de brister som aldrig utreds?

Tiotusentals signaler – men få verkliga granskningar

Varje år kommer stora mängder anmälningar, klagomål och andra uppgifter om påstådda brister inom den offentliga verksamheten till olika tillsyns- och kontrollorgan.

Vissa kan vara ogrundade. Andra kan ligga utanför myndighetens behörighet. Vissa gäller frågor som redan har prövats eller som av andra skäl inte bör leda till ytterligare åtgärder.

Men det förklarar inte bort det principiella problemet. När tiotusentals uppgifter om fel och missförhållanden varje år lämnas utan en verklig utredning innebär det att ingen med säkerhet vet hur många faktiska brister som finns bland de ärenden som aldrig granskas närmare.

Det går inte att utgå från att ett ärende saknar substans bara för att en tillsynsmyndighet har valt att inte utreda det. Ett nedlagt ärende är inte detsamma som ett utrett och motbevisat missförhållande. Ändå riskerar dessa kategorier att flyta samman. Ärendet avslutas. Akten arkiveras. Statistiken går vidare. Det påstådda missförhållandet försvinner.

Det som inte utreds kan inte heller upptäckas

Det finns en enkel logik som lagstiftaren tycks ha ägnat alltför lite uppmärksamhet. Om en brist inte utreds kan den inte heller fastställas. Om den inte fastställs syns den inte i statistiken. Om den inte syns i statistiken kan myndigheten hävda att problemet är begränsat. Och om problemet framstår som begränsat finns heller inget tydligt politiskt tryck att förändra systemet.

På så sätt kan frånvaron av granskning i sig bidra till bilden av en väl fungerande förvaltning. Det får anses utgöra en bristfällig cirkel. Ett tillsynssystem ska inte bara kunna redovisa hur många fel som har konstaterats. Det måste också kunna ge ett trovärdigt svar på hur många uppgifter om fel som aldrig blev föremål för någon verklig prövning. Annars vet vi inte om få konstaterade brister beror på att förvaltningen fungerar väl – eller på att kontrollen är för svag.

Ett nedlagt ärende bevisar ingenting

Det finns en tendens att behandla tillsynsmyndigheters beslut att inte gå vidare som om de vore ett slags kvalitetsstämpel på den anmälda verksamheten. Detta ligger dock långt utanför sanningen. Om en myndighet väljer att inte utreda ett ärende har den i många fall inte tagit ställning till om den påstådda bristen faktiskt har förekommit. Den har endast beslutat att inte undersöka saken närmare.

Skillnaden är avgörande.

Trots det kan resultatet för den enskilde bli detsamma som om en fullständig granskning hade genomförts och visat att allt gått rätt till. Ärendet är avslutat. Någon ytterligare kontroll sker inte. Den anmälda myndigheten behöver kanske aldrig förklara sig.

Om beslutet dessutom inte behöver innehålla någon närmare motivering blir det i praktiken omöjligt att veta varför just detta ärende inte ansågs värt att granska. Eller fanns det faktiskt uppgifter som borde ha utretts men som aldrig blev föremål för en närmare granskning? Utan en motivering förblir svaret okänt.

Lagstiftaren har accepterat ett rättsstatligt mörkertal

Det mest anmärkningsvärda är kanske inte att tillsynsmyndigheter måste prioritera. Alla myndigheter har begränsade resurser. Det anmärkningsvärda är att lagstiftaren tycks ha accepterat ett system där mycket stora mängder uppgifter om brister kan sorteras bort utan att det finns någon verklig möjlighet att i efterhand bedöma om urvalet varit rimligt. Det skapar ett rättsstatligt mörkertal. Vi vet hur många ärenden som leder till kritik. Vi vet hur många som avslutas. Men vi vet betydligt mindre om hur många verkliga missförhållanden som kan finnas bland de ärenden som aldrig utreds.

Det är inte en marginell fråga. Om endast en liten andel av de bortsorterade ärendena innehåller allvarliga och verkliga brister kan det fortfarande handla om ett betydande antal människor som aldrig får sin sak ordentligt granskad. När volymerna uppgår till tiotusentals blir även små felmarginaler rättsstatligt betydelsefulla.

Den enskilde får bära risken – och det är lagstiftarens ansvar

Det är inte staten som i första hand tar risken när tillsynen uteblir. Det gör den enskilde. En felaktig myndighetsutövning kan få mycket konkreta konsekvenser. En människa kan förlora ersättning, egendom, tillstånd eller andra rättigheter. Ett felaktigt beslut kan påverka arbete, ekonomi och livssituation under lång tid. Om tillsynsorganet därefter väljer att inte granska det påstådda felet kan den enskilde hamna i ett rättsligt vakuum.

Myndigheten har redan fattat sitt beslut. Tillsynsorganet vill inte utreda saken. Och någon tydlig förklaring till varför granskningen uteblir behöver kanske inte lämnas. Det är svårt att förena med föreställningen om en offentlig förvaltning där makten ytterst utövas under lagarna. Rättssäkerhet kan inte innebära att staten har rätt att göra fel medan den enskilde själv får bära konsekvenserna av att felet aldrig utreds.

Resursbrist är inte ett rättssäkerhetsargument

Det vanligaste svaret är förutsägbart. Tillsynsmyndigheterna kan inte utreda allt. Det kan vara sant. Men därifrån följer inte att lagstiftaren kan avsäga sig ansvaret för vad som händer med allt det som inte utreds. Om en kontrollfunktion år efter år tar emot långt fler uppgifter om missförhållanden än den har kapacitet att granska är det inte bara ett administrativt problem. Det är ett politiskt och rättsstatligt problem.

Antingen måste tillsynen få tillräckliga resurser. Eller så måste kontrollsystemet organiseras på ett annat sätt. Vad lagstiftaren inte rimligen kan göra är att skapa rättigheter, skyldigheter och omfattande befogenheter för den offentliga förvaltningen – och samtidigt acceptera att kontrollen av hur denna makt används i praktiken bara omfattar en bråkdel av de påstådda missförhållandena.

Staten kan inte både utvidga den offentliga makten och försvaga möjligheten att granska den.

Bristande tillsyn kan göra fel systematiska

Ett enskilt fel är allvarligt för den som drabbas. Men ett fel som aldrig upptäcks kan upprepas. Det är där den verkliga faran finns. Om en myndighet tillämpar lagen felaktigt i ett ärende och tillsynen aldrig granskar saken kan samma felaktiga arbetssätt fortsätta i nästa ärende. Och i nästa.

Det som från början var ett enskilt misstag kan med tiden utvecklas till en etablerad myndighetspraxis. Ingen reagerar eftersom få fall utreds. Få fel konstateras eftersom få fall utreds. Och eftersom få fel konstateras finns heller ingen anledning att tro att ett större problem existerar.

Så kan systematiska brister döljas bakom en till synes låg kritiknivå.

Det är därför tillsyn inte bara handlar om att ge upprättelse åt en enskild person. Den handlar om att upptäcka mönster innan de blir en del av systemet.

Rättsstaten behöver veta vad som sopas under mattan

Ingen seriös person kan kräva att varje klagomål ska leda till en fullständig utredning.

Men det är heller inte seriöst att acceptera att tiotusentals uppgifter om brister varje år kan försvinna ur systemet utan att någon vet hur många verkliga missförhållanden som följde med. För hundra år sedan vidtog Justitieombudsmannen (JO) åtgärder i drygt 62 procent av alla klagomål som tillsynsmyndigheten mottog. Idag riktar JO kritik i drygt 2,5 procent av alla ärenden myndigheten får in.

Lagstiftaren skulle kunna ställa betydligt högre krav på uppföljning, transparens och inte minst krav på motiveringar. Det måste gå att förstå varför ärenden väljs bort. Det måste gå att granska hur urvalet sker. Det måste gå att upptäcka om vissa typer av fel systematiskt faller utanför tillsynen. Och det måste finnas en möjlighet att bedöma om kontrollsystemet faktiskt är dimensionerat för den offentliga makt som det är satt att övervaka.

Annars riskerar tillsynen att bli en institutionell kuliss.

En rättsstat kan inte mäta sin kvalitet i hur få fel den väljer att upptäcka

Det är lätt att peka på antalet kritikbeslut och dra slutsatsen att den svenska förvaltningen i huvudsak fungerar väl. Men en sådan slutsats är bara trovärdig om kontrollsystemet också är tillräckligt starkt för att upptäcka de fel som faktiskt begås. Det går inte att använda frånvaron av konstaterade brister som bevis för frånvaron av brister när stora delar av det som anmäls aldrig blir föremål för en verklig granskning.

Det är därför anmärkningsvärt att lagstiftaren kan godta ett system där tiotusentals påstådda brister inom den offentliga förvaltningen varje år kan avslutas, sorteras bort och glömmas – ofta utan att den enskilde ens får veta varför. Alla dessa anmälningar är inte berättigade. Men alla anmälningar är heller inte obefogade.

Och så länge staten inte vet vilka verkliga missförhållanden som finns bland de ärenden som aldrig utreds, kan den heller inte med trovärdighet hävda att kontrollsystemet fungerar.

En rättsstat måste inte utreda allt. Men den kan inte acceptera ett system där den inte ens vet vad den har valt att inte upptäcka.

Deniz Eryilmaz är juridik- och rättsskribent