När vänskapsband når maktens högsta rum måste rättsstaten tåla insyn

Kretsen av personer som innehar de högsta befattningarna inom domstolar, myndigheter, departement och andra delar av statsförvaltningen är inte stor i Sverige. Människor känner varandra. De har studerat tillsammans, arbetat tillsammans, ingår i samma föreningar, loger, deltar i gemensamma tillställningar, möten, rekryterar varandra och har ibland också utvecklat nära vänskapsrelationer.

Det är i sig inget konstigt. Inte heller innebär en bekantskap automatiskt att någon är jävig eller handlar felaktigt. Dock kan rättsstaten motsatsvis heller inte bygga på antagandet att människor med makt alltid förmår att bortse från sina relationer. Det är just därför det finns jävsregler, inom olika områden.

Jäv handlar också om förtroende

Jävsregler finns inte bara för de fall där det kan bevisas att en beslutsfattare faktiskt har gynnat en vän eller skyddat en tidigare kollega. De finns också för att upprätthålla förtroendet för att besluten fattas sakligt och opartiskt. Det räcker därför inte alltid att en beslutsfattare själv anser sig vara objektiv. Den avgörande frågan är också hur situationen framstår utifrån.

Om en person i ledande ställning vid en tillsynsmyndighet har en nära relation till någon som berörs av ett ärende, måste rättsordningen kunna hantera detta öppet och tydligt. Annars uppstår en berättigad fråga: Vem granskar den som står granskaren nära? Den frågan blir särskilt allvarlig när den myndighet som ska utöva kontroll också har stora möjligheter att avsluta ett ärende utan att redovisa de egentliga skälen till att ärenden läggs ner.

Ett nedlagt ärende kan dölja mer än ett avslutat ärende

När en tillsynsmyndighet beslutar att inte gå vidare med en anmälan kan konsekvenserna vara betydande. För den enskilde kan beslutet innebära att en misstänkt felaktighet aldrig utreds. Ett möjligt tjänstefel kanske aldrig klarläggs. Ett systematiskt missförhållande kan förbli oupptäckt. En myndighet eller en tjänsteman som borde granskas kan undgå närmare kontroll. Det behöver naturligtvis inte innebära att något otillbörligt har skett. Det finns sannolikt skäl till att ärenden faktiskt ska läggas ned. Tillsynsmyndigheter behöver ibland prioritera.

Men det är just här motiveringen blir avgörande.

Om ett ärende läggs ned utan en begriplig redovisning av varför, blir det svårt eller omöjligt för den enskilde och allmänheten att bedöma om beslutet grundades på rättsliga och sakliga skäl. Om det samtidigt finns personliga relationer mellan personer i eller omkring beslutsprocessen blir bristen på insyn ännu mer problematisk. Det behöver inte finnas någon vänskapskorruption för att förtroendet ska skadas. Det kan räcka att systemet är konstruerat så att misstanken aldrig går att undanröja.

Tystnaden skyddar inte rättsstaten

Ett omotiverat beslut skapar ett informationsövertag för myndigheten, där det på förhand, på oförklarliga grunder, antas att en myndighet har agerat korrekt. Det behöver faktiskt inte vara så, men det är där tyngdpunkten hamnar när sådana förfaranden tillåts, när motivering av beslut uteblir.

Myndigheten vet vilka överväganden som har gjorts. Den enskilde gör det inte. Myndigheten vet vilka personer som har deltagit i handläggningen. Den enskilde har inte alltid möjlighet att överblicka vilka relationer som kan finnas. Myndigheten vet varför ett ärende avslutades. Utåt kan beskedet i praktiken reduceras till att saken inte föranleder någon ytterligare åtgärd.

Detta är en farlig ordning när myndigheter har till uppgift att granska, särskilt när det gäller andra makthavare.

För utan krav på en verklig motivering blir det också svårt att upptäcka avvikelser. Två likartade ärenden kan behandlas olika utan att skillnaden behöver förklaras. Ett känsligt ärende kan avslutas utan att någon utomstående kan förstå varför. Ett jävsförhållande kan förbli oupptäckt eftersom beslutsprocessen aldrig blir tillräckligt synlig för att kunna granskas.

Transparens är därför inte ett administrativt irritationsmoment, utan ska ses som ett skydd mot maktmissbruk.

Den enskilde bär den största risken

För en myndighetschef eller en hög tjänsteman kan ett nedlagt tillsynsärende innebära att saken är avslutad. För den enskilde kan konsekvenserna vara helt andra.

Den som utsatts för felaktig myndighetsutövning kan vara beroende av att en tillsynsmyndighet faktiskt ingriper. Om tillsynen brister kan felaktigheter fortsätta. Beslut kan få ekonomiska, sociala och personliga konsekvenser. I de allvarligaste fallen kan människor förlora sin försörjning, sin egendom, sina rättigheter eller möjligheten att få en felaktig myndighetsåtgärd ordentligt granskad.

Det är därför frågan om relationer på höga ämbetsposter inte handlar om skvaller eller om att misstänkliggöra människor för att de känner varandra.

Det handlar om makt.

Ju större makt en person har, desto viktigare är det att det finns institutionella skydd mot att personliga relationer påverkar – eller ens kan misstänkas påverka – myndighetsutövningen.

Ingen ska behöva lita på personliga försäkringar

En fungerande rättsstat ska inte kräva att medborgarna litar på att en beslutsfattare ”nog kan skilja på sak och person”. Systemet ska vara konstruerat så att den frågan så långt som möjligt inte behöver uppstå. Det kräver fungerande jävsregler. Det kräver att möjliga intressekonflikter identifieras och hanteras. Det kräver att den som har en relation som kan rubba förtroendet för opartiskheten träder åt sidan.

Men det kräver också något mer grundläggande: beslut som går att förstå och granska.

En motivering är inte en garanti mot vänskapskorruption, jäv eller felaktiga beslut. Men den tvingar myndigheten att redovisa sina skäl. Den gör det möjligt att jämföra beslut. Den gör avvikelser synliga. Den ger journalister, forskare, jurister och allmänheten möjlighet att ställa frågor.

Framför allt ger den enskilde åtminstone en möjlighet att förstå varför staten valde att inte agera.

Förtroende skapas inte genom frånvaro av insyn

Myndigheter brukar framhålla vikten av allmänhetens förtroende. Men förtroende kan inte krävas. Det måste förtjänas. Och förtroende uppstår inte genom att känsliga beslut undantas från förklaring. Tvärtom.

Ju större utrymme en myndighet har att själv avgöra vilka missförhållanden som ska utredas, desto starkare bör kraven på transparens vara. Ju närmare maktens centrum ett ärende befinner sig, desto viktigare blir det att beslutsprocessen tål granskning. Och ju större risken är för personliga relationer mellan dem som granskar och dem som granskas, desto mindre kan rättsstaten förlita sig på informella försäkringar om opartiskhet.

Det behöver inte gå att visa att någon faktiskt har skyddat en vän för att ett systemproblem ska finnas. Det räcker att systemet gör det möjligt att göra det utan att det kan upptäckas.

Rättsstaten måste också skyddas från misstanken om vänskapskorruption

De flesta personer på höga ämbetsposter utför sannolikt sina uppdrag med stor integritet. Men rättssäkerhet byggs inte för de flesta fallen. Rättssäkerhet byggs för de situationer där något faktiskt går fel.

Därför måste institutionerna vara starkare än de personliga relationerna.

När en tillsynsmyndighet eller domstol tillåts avsluta ett ärende som rör allvarliga påståenden om fel eller tjänstefel utan att tydligt redovisa varför, uppstår en lucka i rättsstatens kontrollsystem. Om personer i detta system samtidigt har nära vänskaps-, bekantskaps- eller andra förtroenderelationer med dem som berörs av granskningen kan luckan bli farlig.

I värsta fall kan verkliga missförhållanden förbli oupptäckta, och tjänstefel aldrig bli föremål för en verklig granskning.

Och i allra värsta fall kan en enskild människa fortsätta att utsättas för felaktig myndighetsutövning därför att den instans som skulle kontrollera makten valde att inte göra det – utan att behöva förklara varför.

Det är en risk som en rättsstat inte har råd att blunda för.

Deniz Eryilmaz är juridik- och rättsskribent