Vem granskar makten när granskarna slutar granska?

Svenska kommuner fattar varje dag beslut som påverkar människors liv på ett mycket konkret sätt. De beslutar en lång rad frågor där den offentliga makten möter den enskilde medborgaren. För att säkerställa att denna maktutövning sker inom lagens ramar, har staten byggt upp ett system av kontrollfunktioner.

Justitieombudsmannen (JO) ska granska kommunernas agerande. Förvaltningsdomstolarna ska kunna korrigera felaktiga kommunala beslut. Kammarrätterna, som inte är renodlade prejudikatinstanser, ska fungera som en sista rättssäkerhetsgaranti när viktiga frågor behöver prövas.

På papperet framstår kontrollsystemet som robust. I praktiken finns det dock allt fler tecken på att den statliga kontrollen av kommunala beslut inte fungerar tillfredsställande.

Ett tydligt exempel är utvecklingen hos JO. Antalet inkommande klagomål från allmänheten har under senare år nått rekordnivåer. Allt fler medborgare upplever uppenbarligen att de behöver vända sig till statens högsta tillsynsorgan för att få kommuners och myndigheters agerande granskat.

Trots detta har JO, trots ökat anslag, inte ökat omfattningen av sina granskningar och riktad kritik i motsvarande grad. Tvärtom avslutas en stor mängd ärenden genom arkivering eller andra former av tidiga avskrivningar. Myndigheten signalerar på sin hemsida att fem till tio procent av klagomålen leder till kritik. Statistiken visar dock att klagomålsfrekvensen ligger på långt under tre procent. JO avser alltså inte att utreda fler ärenden än vad myndigheten signalerar på sin hemsida, trots det växande inflödet av klagomål. Allt mindre andel av de inkomna klagomålen blir faktiskt föremål för kritik.

Detta hade möjligen kunnat vara mindre problematiskt om det samtidigt gick att kontrollera varför vissa ärenden väljs bort av JO. Men så är inte fallet. JO är inte skyldigt att närmare motivera varför myndigheten väljer att inte utreda ett ärende. Därmed blir det i praktiken omöjligt att avgöra om avskrivningarna beror på välgrundade prioriteringar, resursbrist eller andra faktorer.

Liknande tendenser kan skönjas inom förvaltningsdomstolarna. Enligt Domstolsverkets statistik har andelen beviljade prövningstillstånd i kammarrätterna sjunkit till historiskt låga nivåer. Samtligt som förvaltningsrätterna tillämpar undantag vid rättstillämpning, genom endomarmål, stoppas allt fler mål av kammarrätterna, innan de får en fullständig prövning.

I ett system med prövningstillstånd är syftet att alla mål inte ska tas upp. Men inte helt oväntat uppstår rättssäkerhetsfrågorna när kammarrätterna samtidigt underlåter att redovisa varför prövningstillstånd nekas. Den enskilde får enbart veta att målet inte kommer att prövas vidare, men får samtidigt inte veta vilka överväganden som ligger bakom ett sådant beslut.

Anledningen är att kammarrätterna har utvecklat en praxis där domstolen inte vill redovisa skälen för avgöranden regelmässigt, trots lagkrav som kräver att skälen måste redovisas. Följden blir att det saknas möjlighet att kontrollera om avslagen i kammarrätterna grundar sig på en enhetlig och korrekt rättstillämpning, eller om det kan finnas andra faktorer som har påverkat utgången i mål.

Det får anses bekymmersamt, att utvecklingen hos JO och kammarrätterna förstärker varandra. JO behöver inte redovisa varför ett ärende inte utreds. Kammarrätterna redovisar inte varför prövningstillstånd nekas. I båda fallen saknas därmed den insyn som krävs för att utomstående ska kunna bedöma kvaliteten i beslutsfattandet.

När skälen inte redovisas går det inte heller att identifiera orsaken till eventuella kvalitetsbrister, om problemen är organisatoriska eller om det beror på resursbrist. Kan det tänkas finnas skillnader i rättstillämpningen mellan olika domstolar eller handläggare? Kan det faktiskt vara så att själva systemet i själva verket inte fungerar som det är tänkt?

Högsta förvaltningsdomstolen behöver inte enligt lag, till skillnad från kammarrätterna, motivera skälen till varför domstolen inte meddelat prövningstillstånd. Ingen utanför institutionerna kan veta. Dessa tre kontrollfunktioner, i det svenska rättssystemet går inte att kontrollera.

Det pågående i kommunerna betyder inte att dessa generellt fattar färre antal felaktiga beslut. Varje kontrollsystem bygger ytterst på att det finns en reell risk att fel upptäcks och korrigeras. Om sannolikheten för granskning minskar och orsakerna till utebliven granskning samtidigt blir omöjliga att kontrollera, försvagas också systemets korrigerande effekter.

I praktiken ökar då kommunernas handlingsutrymme. Beslut som tidigare kanske hade blivit föremål för tillsyn eller domstolsprövning riskerar att aldrig granskas närmare. Därmed minskar också incitamenten för självrättelse och lag- och regelefterlevnad.

Sverige bygger i hög grad på tillit till offentliga institutioner, men en rättsstat kräver mer än förtroende. Tillit kan aldrig ersätta insyn och kontroll. Tvärtom är det möjligheten till granskning som skapar förutsättningarna för ett långsiktigt förtroende.

När allt fler kommunala beslut i praktiken undgår statlig kontroll, samtidigt som orsakerna till den uteblivna kontrollen inte redovisas, uppstår därför ett problem som sträcker sig långt bortom enskilda ärenden. Det handlar ytterst om rättsstatens förmåga att kontrollera den offentliga makten.

Om medborgarna inte längre kan få veta varför deras klagomål avskrivs eller varför deras mål stoppas, blir det också allt svårare att veta om kontrollsystemet verkligen fungerar. Och ett kontrollsystem som inte själv kan granskas riskerar förr eller senare att förlora sin legitimitet.

Deniz Eryilmaz är juridik- och rättsskribent